Decizia 66/2023 [A] în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la prevederile art. 13 şi art. 40 pct. 2 din Tratatul dintre România şi Ucraina privind asistenţa juridică şi relaţiile juridice în cauzele civile, ratificat prin Legea nr. 3/2005
M.Of. 1049
În vigoare Versiune de la: 20 Noiembrie 2023
Decizia 66/2023 [A] în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la prevederile art. 13 şi art. 40 pct. 2 din Tratatul dintre România şi Ucraina privind asistenţa juridică şi relaţiile juridice în cauzele civile, ratificat prin Legea nr. 3/2005
Dată act: 9-oct-2023
Emitent: Inalta Curte de Casatie si Justitie
Ionel Barbă | - preşedintele delegat al Secţiei de contencios administrativ şi fiscal - preşedintele completului |
Veronica Dumitrache | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Andreea Marchidan | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Doina Vişan | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Lucian Cătălin Mihai Zamfir | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Luiza Maria Păun | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Carmen Maria Ilie | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Gheza Attila Farmathy | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Carmen Mihaela Voinescu | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Ştefania Dragoe | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Ionel Florea | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Decebal Constantin Vlad | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Alina Pohrib | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
1. Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit, conform dispoziţiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă şi ale art. 34 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 20 din 14 martie 2023 (Regulamentul).
2. Şedinţa este prezidată de domnul judecător Ionel Barbă, preşedintele delegat al Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
3. La şedinţa de judecată participă doamna Elena-Mădălina Ivănescu, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispoziţiile art. 36 din Regulament.
4. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 20.776/3/2021.
5. Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, ce a fost comunicat părţilor, conform dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă; părţile nu au depus puncte de vedere asupra chestiunii de drept.
6. De asemenea, referă asupra faptului că au fost transmise de către instanţele naţionale hotărâri judecătoreşti pronunţate în materia ce face obiectul sesizării şi opinii teoretice exprimate de judecători, iar Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării.
7. În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării.
8. Prin Încheierea din 2 martie 2023, pronunţată în Dosarul nr. 20.776/3/2021, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept:
Dacă prevederile art. 13 şi ale art. 40 pct. 2 din Tratatul din 2002 dintre România şi Ucraina privind asistenţa juridică şi relaţiile juridice în cauzele civile ratificat prin Legea nr. 3/2005 sunt aplicabile cu ocazia soluţionării cererii de redobândire a cetăţeniei române de către Comisia pentru cetăţenie din cadrul Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie, procedură finalizată prin emiterea unui act administrativ supus controlului instanţelor de contencios administrativ [în ipoteza cererilor soluţionate anterior intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă nr. 82/2021 pentru completarea Legii cetăţeniei române nr. 21/1991, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 731 din 26 iulie 2021 (Ordonanţa de urgenţă nr. 82/2021)]?
II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina
9. Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal cu nr. 20.776/3/2021, reclamantul A.B. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Cetăţenie (A.N.C.) ca, prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea Ordinului nr. xxx din 17.06.2021, reanalizarea dosarului administrativ şi obligarea pârâtei la emiterea, în cel mult 30 de zile de la data soluţionării cauzei, a unui ordin de acordare a cetăţeniei române.
10. Prin Sentinţa civilă nr. 641 din 9 februarie 2022, Tribunalul Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte cererea formulată de reclamantul A.B., a anulat Ordinul nr. xxx din 17.06.2021, a obligat pârâta să soluţioneze pe fond cererea reclamantului de redobândire a cetăţeniei române şi să achite reclamantului suma de 50 lei cu titlu de cheltuieli de judecată reprezentând taxe judiciare.
11. În motivare, instanţa de fond a reţinut că, în raport cu data emiterii adresei (prin care i s-au solicitat reclamantului actele de stare civilă apostilate şi certificatul de cazier judiciar), potrivit principiului tempus regit actum, nu este necesar ca actele solicitate să fie apostilate, deoarece actele de stare civilă solicitate sunt emise de autorităţi ucrainene, iar prin Tratatul dintre România şi Ucraina privind asistenţa juridică şi relaţiile juridice în cauzele civile, semnat la Bucureşti la 30 ianuarie 2002, ratificat prin Legea nr. 3/2005 (Tratatul dintre România şi Ucraina sau Tratatul), a fost stabilită scutirea de supralegalizare sau orice altă formalitate, aşadar inclusiv de apostilare.
12. Tribunalul a apreciat că din dispoziţiile tratatului mai sus menţionat rezultă cu suficientă claritate că scutirea de supralegalizare/apostilare priveşte toate actele oficiale ale unui stat membru, domeniul de aplicabilitate a Tratatului din 2002 dintre România şi Ucraina nefiind limitat la cauzele civile, fiind menţionate în acest sens dispoziţiile art. 13 alin. (1) şi (2) şi ale art. 40 alin. (2) din Tratat.
13. Instanţa de fond a reţinut că art. 13 alin. (2) din Tratat, spre deosebire de alin. (1) al aceluiaşi articol, face vorbire despre "actele care pe teritoriul unei părţi contractante se consideră ca fiind acte oficiale", şi nu doar despre actele judiciare ale uneia dintre părţile contractante.
14. Potrivit sentinţei recurate, "hotărârile instituţiilor care înregistrează actele de stare civilă", avute în vedere de art. 40 alin. (2) din Tratat, sunt tocmai înregistrările actelor şi faptelor de stare civilă realizate de autorităţile administrative competente în registrele de stare civilă, făcându-se referire la prevederile art. 3 din Convenţia cu privire la suprimarea cerinţei supralegalizării actelor oficiale străine, adoptată la Haga la 5 octombrie 1961 (Convenţia de la Haga sau Convenţia), la care România a aderat prin Ordonanţa Guvernului nr. 66/1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 408 din 26 august 1999 (Ordonanţa Guvernului nr. 66/1999).
15. Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta A.N.C., întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul procedură civilă, solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, respingerea în integralitate a cererii de chemare în judecată.
16. În motivarea recursului a fost invocată greşita aplicare a normelor de drept material privind aplicabilitatea Tratatului, susţinându-se că acest tratat ar fi aplicabil doar "procedurilor specifice activităţilor procesuale", nu şi procedurilor administrative, cum este cea desfăşurată în faţa A.N.C.
17. Pârâta A.N.C. a susţinut că doar în contextul transmiterii documentelor oficiale între autorităţile judiciare ar fi aplicabil argumentul instanţei de fond privind valabilitatea pe teritoriul celeilalte părţi contractante, fără nicio legalizare, a actelor care emană de la autorităţile competente sau de la alte instituţii ale uneia dintre părţile contractante şi că această situaţie ar reflecta prezumţia autenticităţii unui document oficial transmis prin intermediul unei instituţii publice centrale, precum ministerele justiţiei aparţinând părţilor contractante, care ar fi incomparabil mai ridicată în contrast cu transmiterea unor documente de către persoane private.
III. Normele de drept ce formează obiectul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile
18. Tratatul dintre România şi Ucraina privind asistenţa juridică şi relaţiile juridice în cauzele civile, semnat la Bucureşti la 30 ianuarie 2002, ratificat prin Legea nr. 3/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 183 din 3 martie 2005 (Legea nr. 3/2005), şi anume:
"1. Documentele care au fost întocmite sau certificate de instituţiile judiciare ale uneia dintre părţile contractante, prevăzute cu sigiliul şi semnătura persoanei competente, au valabilitate pe teritoriul celeilalte părţi contractante fără nicio altă legalizare. Aceasta se referă, de asemenea, la copiile şi traducerile care sunt legalizate de instituţiile competente.
2. Actele care pe teritoriul unei părţi contractante se consideră ca fiind acte oficiale sunt socotite şi pe teritoriul celeilalte părţi contractante ca având forţa probatorie a actelor oficiale.";
"(...) 2. Pe teritoriul părţilor contractante se recunosc, de asemenea, fără o procedură specială, hotărârile instituţiilor de tutelă şi curatelă, instituţiilor care înregistrează actele de stare civilă şi altor instituţii competente în cauzele civile, care prin caracterul lor nu trebuie executate."
19. În încheierea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie au fost indicate drept relevante pentru soluţionarea prezentei sesizări şi dispoziţiile art. 1 alin. (1), art. 2, art. 3 din Convenţia de la Haga; ale art. 11 alin. (1) şi (2) din Constituţia României, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003 (Constituţia României); art. 31 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 590/2003 privind tratatele, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 23 din 12 ianuarie 2004 (Legea nr. 590/2003), respectiv:
"Prezenta convenţie se aplică actelor oficiale care au fost întocmite pe teritoriul unui stat contractant şi care urmează să fie prezentate pe teritoriul unui alt stat contractant.
a) documentele care emană de la o autoritate sau de la un funcţionar al unei jurisdicţii a statului, inclusiv cele care emană de la ministerul public, de la un grefier sau de la un executor judecătoresc;
d) declaraţiile oficiale, cum ar fi: cele privind menţiuni de înregistrare, viza de învestire cu dată certă şi legalizări de semnătură, depuse pe un act sub semnătură privată. (...).
Fiecare stat contractant scuteşte de supralegalizare actele căror li se aplică această convenţie şi care urmează să fie prezentate pe teritoriul său. Supralegalizarea, în sensul prezentei convenţii, are în vedere numai formalitatea prin care agenţii diplomatici sau consulari ai ţării pe teritoriul căreia actul urmează să fie prezentat atestă veracitatea semnăturii, calitatea în care a acţionat semnatarul actului sau, după caz, identitatea sigiliului şi a ştampilei de pe acest act.
Singura formalitate care ar putea fi cerută pentru a atesta veracitatea semnăturii, calitatea în care a acţionat semnatarul actului sau, după caz, identitatea sigiliului sau a ştampilei de pe acest act este aplicarea apostilei definite la art. 4, eliberată de către autoritatea competentă a statului din care emană documentul.
Totuşi formalitatea menţionată în alineatul precedent nu poate fi cerută atunci când fie legile, regulamentele sau uzanţele în vigoare în statul în care actul urmează să fie prezentat, fie o înţelegere între două sau mai multe state contractante o înlătură, o simplifică sau scuteşte actul de supralegalizare.";
"(1) Statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună-credinţă obligaţiile ce îi revin din tratatele la care este parte.
"Art. 31. - (1) Obligaţiile prevăzute de tratatele în vigoare se execută întocmai şi cu bună-credinţă.
(2) Aplicarea şi respectarea dispoziţiilor tratatelor în vigoare reprezintă o obligaţie pentru toate autorităţile statului român, inclusiv autoritatea judecătorească, precum şi pentru persoanele fizice şi juridice române sau aflate pe teritoriul României. (...)"
20. Părţile nu şi-au exprimat punctul de vedere cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul prezentului dosar, deşi instanţa de trimitere a dispus citarea acestora cu menţiunea de a formula un punct de vedere cu privire la această sesizare.
21. Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, faţă de considerentele redate în continuare.
22. Completul de judecată care formulează sesizarea este învestit cu soluţionarea unui recurs, urmând să se pronunţe în ultimă instanţă; de modul de lămurire a chestiunilor de drept ce fac obiectul sesizării, şi care sunt noi, depinde soluţionarea pe fond a cauzei de faţă; asupra acestei chestiuni de drept Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.
23. Dispoziţiile în legătură cu care se solicită pronunţarea unei hotărâri potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă au primit interpretări diametral opuse, prin hotărâri definitive, din partea instanţelor de judecată învestite cu cauze similare, având ca obiect contestaţie împotriva ordinului de respingere a cererii de (re) dobândire a cetăţeniei române formulate în baza art. 11 din Legea cetăţeniei române nr. 21/1991, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 576 din 13 august 2010, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 21/1991), acţiuni ce intră în competenţa de soluţionare exclusivă, în fond, a Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Bucureşti şi, în recurs, în competenţa Secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Curţii de Apel Bucureşti, potrivit art. 19 alin. (4) din Legea nr. 21/1991.
24. Problematica aplicabilităţii şi interpretării prevederilor art. 13 şi ale art. 40 alin. (2) din Tratatul dintre România şi Ucraina apare în cadrul procedurii prevăzute de art. 11 din Legea nr. 21/1991.
25. Instanţa de trimitere apreciază că analiza dispoziţiilor din Tratat supuse interpretării trebuie realizată în cadrul creat de Convenţia de la Haga [art. 1 alin. (1), art. 2, art. 3], dar şi de dispoziţiile art. 11 alin. (1) şi (2) din Constituţia României şi de cele ale art. 31 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 590/2003, reţinând că, potrivit art. 3 din Convenţia de la Haga, formalitatea apostilării actelor oficiale nu poate fi cerută în situaţia în care există o înţelegere între două sau mai multe state contractante care "o înlătură, o simplifică sau scuteşte actul de supralegalizare", precum şi faptul că, potrivit art. 31 din Legea nr. 590/2003, aplicarea şi respectarea dispoziţiilor tratatelor internaţionale sunt o obligaţie care se impune nu doar instanţelor de judecată, ci şi tuturor autorităţilor statului român.
26. Dispoziţiile art. 1 din Tratat stabilesc regula potrivit căreia actele emise de instituţiile competente din cele două ţări sunt valabile pe teritoriul celeilalte părţi contractante fără vreo altă legalizare.
27. Autoritatea pârâtă din dosarul în care a fost formulată sesizarea a susţinut că nu i-ar fi incidente şi că nu ar avea obligaţia respectării prevederilor Tratatului, cu motivarea, acceptată de o parte a instanţelor de judecată prin hotărâri definitive, că aceste prevederi ar fi aplicabile doar instanţelor de judecată în rezolvarea cauzelor civile, nu şi autorităţilor administrative, cum este şi pârâta, cu ocazia soluţionării cererii de redobândire a cetăţeniei române de către Comisia pentru cetăţenie.
28. Art. I din Tratat precizează sfera de recunoaştere a actelor oficiale emise de autorităţile competente ale celor două ţări semnatare, aceasta fiind "teritoriul celeilalte părţi contractante", concluzia care ar rezulta fiind aceea că actele oficiale ce emană de la autorităţile competente din Ucraina sunt recunoscute pe teritoriul României, fără a se face distincţia invocată de autoritatea pârâtă între autorităţi administrative şi judiciare.
29. Această interpretare, precizează instanţa de trimitere, pare să fie susţinută şi de art. 1 alin. (2) din Tratat, care nu limitează sfera autorităţilor competente doar la instanţele judecătoreşti şi la parchete, ci o defineşte extensiv, fiind incluşi notarii publici din România şi notariatele din Ucraina (aceştia din urmă în cadrul instituţiilor judiciare), precum şi "altor instituţii ale celeilalte părţi contractante, în competenţa cărora intră rezolvarea cauzelor civile".
30. Mai mult, art. 1 alin. (3) din Tratat include explicit în categoria "cauze civile" şi cauzele familiale şi cauzele comerciale.
31. Se reţine că cetăţenia unei persoane este unul din elementele care alcătuiesc statutul juridic civil al unei persoane, alături de capacitatea juridică şi starea civilă a persoanei.
32. Cu ocazia soluţionării cererii de (re) dobândire a cetăţeniei române potrivit art. 11 din Legea nr. 21/1991, A.N.C. analizează acte de stare civilă (certificate de naştere, certificate de căsătorie, certificate de deces) în vederea determinării unor legături de descendenţă între petenţi, solicitanţi ai cetăţeniei române conform art. 11 din Legea nr. 21/1991, şi antecesorii acestora, foşti cetăţeni români care au pierdut cetăţenia română din motive neimputabile lor sau cărora această cetăţenie le-a fost ridicată fără voia lor.
33. Având în vedere faptul că stabilirea aspectelor învederate la paragraful anterior intră în sfera de reglementare a dreptului civil, respectiv a dreptului familiei, s-ar putea considera că A.N.C. face parte din categoria "altor instituţii ale celeilalte părţi contractante, în competenţa cărora intră rezolvarea cauzelor civile", prevăzută de art. 1 alin. (2) din Tratat, teză contestată, însă, aşa cum s-a arătat mai sus, de autoritatea pârâtă şi de o parte a instanţelor de judecată.
34. Or, în situaţia în care A.N.C. ar face parte din categoria "altor instituţii ale celeilalte părţi contractante, în competenţa cărora intră rezolvarea cauzelor civile" prevăzută de art. 1 alin. (2) din Tratat, concluzia care ar decurge ar fi aceea a aplicabilităţii prevederilor art. 13 din acelaşi Tratat, ce prevăd valabilitatea, fără nicio altă legalizare (respectiv fără apostilare) a actelor întocmite sau certificate de instituţiile judiciare prevăzute cu sigiliul şi semnătura persoanei competente, a copiilor şi traducerilor legalizate de instituţiile competente, precum şi a dispoziţiilor care conferă actelor oficiale întocmite pe teritoriul uneia din părţile contractante forţa probatorie a actelor oficiale, pe teritoriul român, inclusiv în faţa autorităţii administrative pârâte, respectiv a Comisiei pentru cetăţenie din cadrul A.N.C.
35. Această concluzie ar decurge cu atât mai mult cu cât procedura desfăşurată în faţa comisiei sus-menţionate, cu ocazia soluţionării cererilor formulate în baza art. 11 din Legea nr. 21/1991, este finalizată prin emiterea unui act administrativ supus controlului instanţelor de contencios administrativ.
36. Or, în contextul în care în faţa instanţelor judecătoreşti sunt valabile, fără vreo altă certificare (apostilare n.r.), conform art. 1 alin. (2) art. 13, art. 40 alin. (2) din Tratat, "hotărârile instituţiilor de tutelă şi curatelă, instituţiilor care înregistrează actele de stare civilă şi altor instituţii competente în cauzele civile, care prin caracterul lor nu trebuie executate", concluzia care s-ar impune ar fi aceea că, şi cu ocazia procedurii administrative ce a ocazionat emiterea actului administrativ contestat în faţa instanţelor judecătoreşti, ar fi incidentă aceeaşi regulă.
37. Faţă de dispoziţiile art. 19 alin. (4) din Legea nr. 21/1991, cu excepţia Curţii de Apel Bucureşti, toate celelalte curţi de apel au comunicat faptul că, în raza lor teritorială de competenţă, nu a fost identificată jurisprudenţă cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării. Astfel, analiza jurisprudenţei va avea în vedere hotărârile comunicate de instanţele competente potrivit legii.
38. Într-o orientare jurisprudenţială s-a apreciat că, în ipoteza cererilor soluţionate anterior intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 82/2021, prevederile art. 13 şi art. 40 alin. (2) din Tratatul dintre România şi Ucraina privind asistenţa juridică şi relaţiile juridice în cauzele civile ratificat prin Legea nr. 3/2005 sunt aplicabile cu ocazia soluţionării cererii de redobândire a cetăţeniei române de către Comisia pentru cetăţenie din cadrul A.N.C., procedură finalizată prin emiterea unui act administrativ supus controlului instanţelor de contencios administrativ.
39. Această orientare jurisprudenţială se regăseşte în cadrul unui număr de şase hotărâri judecătoreşti definitive. În acelaşi sens au fost exprimate şi puncte de vedere teoretice, nesusţinute de practică judiciară, de către alte patru instanţe judecătoreşti (o curte de apel şi trei tribunale).
41. Din dispoziţiile art. 12 ale Tratatului dintre Republica Populară Română şi Uniunea Republicilor Sovietice Socialiste privind acordarea asistenţei juridice în cauzele civile, familiale şi penale din 3.04.1958 (Tratatul dintre R.P.R. şi U.R.S.S.), aprobat prin Decretul nr. 334/1958 privind ratificarea tratatului dintre Republica Populară Română şi Uniunea Republicilor Sovietice Socialiste privind acordarea asistenţei juridice în cauzele civile, familiale şi penale, precum şi din art. 13 din Tratatul dintre România şi Ucraina rezultă că actele de stare civilă prezentate de intimata-reclamantă nu trebuie apostilate, cele două tratate internaţionale, obligatorii pentru statul român, prevăzând că actele care au fost întocmite sau certificate de instituţiile juridice sau de către o persoană oficială (traducător, oficial, expert etc.) pe teritoriul uneia dintre părţile contractante, în limitele competenţei lor, în forma stabilită de legile în vigoare şi prevăzute cu sigiliul oficial, sunt valabile pe teritoriul celeilalte părţi contractante fără vreo altă certificare. Prin urmare, solicitarea A.N.C. de prezentare a documentelor apostilate nu are suport legal.
42. Aplicarea prevederilor mai sus-menţionate se impune, totodată, potrivit art. 11 alin. (1) şi (2) din Constituţia României, ce reglementează relaţia dintre dreptul internaţional şi dreptul intern.
43. În contextul în care, în faţa instanţelor judecătoreşti, sunt valabile, fără vreo altă certificare/apostilare, conform art. 1 alin. (2), art. 13, art. 40 alin. (2) din Tratatul dintre România şi Ucraina şi art. 12 din Tratatul dintre R.P.R. şi U.R.S.S. din 1958, hotărârile instituţiilor de tutelă şi curatelă, instituţiilor care înregistrează actele de stare civilă şi altor instituţii competente în cauzele civile, care, prin caracterul lor, nu trebuie executate, se impune interpretarea potrivit căreia, şi cu ocazia procedurii administrative ce a ocazionat emiterea actului administrativ contestat în faţa instanţelor judecătoreşti, ar fi incidentă aceeaşi regulă.
44. A.N.C. intră în categoria "altor instituţii ale celeilalte Părţi Contractante, în competenţa cărora intră rezolvarea cauzelor civile, familiale" prevăzute de tratatele mai sus-menţionate.
45. Pe de altă parte, s-a arătat că "Dispoziţiile legale" în vigoare, prin raportare la art. 3 alin. (2) din Convenţia de la Haga, sunt reprezentate de prevederile Legii nr. 3/2005 de ratificare a Tratatului dintre România şi Ucraina. Iar, potrivit art. 13 din Tratat, cu denumirea marginală "Valabilitatea documentelor", documentele care au fost întocmite sau certificate de instituţiile juridice ale uneia dintre părţile contractante, prevăzute cu sigiliul şi semnătura persoanei competente, au valabilitate pe teritoriul celeilalte părţi contractante, fără nicio altă legalizare. Acestea se referă, de asemenea, la copiile şi traducerile care sunt legalizate de instituţiile competente. Actele care pe teritoriul unei părţi contractante sunt considerate ca fiind acte oficiale sunt socotite şi pe teritoriul celeilalte părţi contractante ca având forţa probatorie a actelor oficiale.
46. Din aceste considerente rezultă că dispoziţiile Legii nr. 3/2005 de ratificare a Tratatului dintre România şi Ucraina, în mod special cele ale art. 13 alin. (2) din Tratat, ar fi aplicabile.
47. Într-o altă orientare jurisprudenţială s-a apreciat că, în ipoteza cererilor soluţionate anterior intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 82/2021, prevederile art. 13 şi art. 40 alin. (2) din Tratatul dintre România şi Ucraina nu sunt aplicabile cu ocazia soluţionării cererii de redobândire a cetăţeniei române de către Comisia pentru cetăţenie din cadrul A.N.C, procedură finalizată prin emiterea unui act administrativ supus controlului instanţelor de contencios administrativ.
48. Această orientare jurisprudenţială se regăseşte la nivelul a şapte hotărâri judecătoreşti definitive. În acelaşi sens a fost exprimat şi punctul de vedere teoretic, nesusţinut de practică judiciară, al uneia dintre curţile de apel.
50. Chiar dacă Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2021 a prevăzut expres condiţia apostilării ulterior emiterii actului contestat în cauză, nu era exclusă o astfel de cerinţă anterior consacrării ei legislative exprese. Astfel, chiar în absenţa Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 82/2021, din cuprinsul Tratatului dintre România şi Ucraina (art. 1-3), rezultă că acesta vizează îndeplinirea unor activităţi procesuale, aplicându-se în cauzele civile şi penale, nu şi în proceduri administrative extrajudiciare derulate în faţa unei instituţii publice precum este A.N.C.
51. Raporturile juridice care stau la baza emiterii ordinului preşedintelui A.N.C. sunt raporturi de drept administrativ, iar nu raporturi juridice civile. Faptul că cetăţenia ţine de statutul civil al persoanei nu face ca raporturile juridice şi operaţiunile administrative care stau la baza emiterii actului administrativ de dobândire a cetăţeniei române, la cerere, să fie considerate acte de drept civil, iar A.N.C. să intre în categoria "altor instituţii ale celeilalte părţi contractante, în competenţa cărora intră rezolvarea cauzelor civile, familiale şi penale (...)", prevăzute de art. 1 alin. (2) din Tratatul dintre România şi Ucraina.
52. Mai mult, tratatul menţionat nu cuprinde nicio dispoziţie cu privire la posibilitatea acordării asistenţei juridice în domeniul dobândirii sau redobândirii cetăţeniei, întrucât dobândirea cetăţeniei la cerere ţine de domeniul dreptului public şi nu constituie o "cauză civilă", în sensul prevederilor art. 1 şi 2 din Tratat.
53. Dispoziţiile Tratatului dintre România şi Ucraina privesc, în mod special, cooperarea directă dintre două autorităţi publice. Art. 13 alin. (2) din Tratat, cu referire la forţa probantă a înscrisurilor, nu este aplicabil în situaţia depunerii înscrisurilor de către petent. Din această perspectivă, A.N.C. poate solicita petenţilor completarea dosarului administrativ cu înscrisuri doveditoare, cu parcurgerea procedurii apostilării, în condiţiile Legii nr. 21/1991, astfel cum a fost modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2021, cu indicarea elementelor care "nasc îndoieli cu privire la autenticitatea actelor care dovedesc îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege pentru acordarea sau, după caz, redobândirea cetăţeniei române".
54. În argumentarea acestei orientări jurisprudenţiale, în cadrul unora dintre deciziile de speţă indicate, a fost invocat inclusiv punctul de vedere emis de Ministerul Afacerilor Externe, în calitate de instituţie competentă să interpreteze tratatele.
55. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat faptul că, la nivelul Secţiei judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifică, la momentul respectiv, practică judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.
B. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în mecanismele de unificare a practicii judiciare
56. Nu au fost identificate decizii relevante cu privire la problema de drept ce face obiectul întrebării preliminare.
57. În jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României nu au fost identificate repere relevante cu privire la chestiunea de drept pusă în discuţie.
58. În jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene nu au fost identificate repere relevante cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării.
59. Prin raportul întocmit asupra chestiunii de drept, judecătorul-raportor a apreciat că prevederile art. 13 şi art. 40 alin. (2) din Tratatul dintre România şi Ucraina privind asistenţa juridică şi relaţiile juridice în cauzele civile, semnat la Bucureşti la 30 ianuarie 2002, ratificat prin Legea nr. 3/2005, nu sunt aplicabile cu ocazia soluţionării cererii de redobândire a cetăţeniei române de către Comisia pentru cetăţenie din cadrul A.N.C., procedură finalizată prin emiterea unui act administrativ supus controlului instanţelor de contencios administrativ (în ipoteza cererilor soluţionate anterior intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 82/2021).
60. Analizând, cu prioritate, îndeplinirea condiţiilor de admisibilitate a sesizării în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, se reţine că sesizarea este admisibilă, pentru considerentele arătate în continuare.
61. Potrivit dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, "Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată."
62. Din cuprinsul acestor dispoziţii şi al jurisprudenţei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie rezultă următoarele condiţii cumulative de admisibilitate:
- cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit să soluţioneze cauza;
- existenţa unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naştere unor interpretări diferite, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei aflate în curs de judecată;
- asupra chestiunii de drept Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.
63. Înalta Curte constată că în cauză sunt îndeplinite primele trei şi a şasea dintre condiţiile de admisibilitate, întrucât sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Secţiei a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, care este învestită în ultimă instanţă cu soluţionarea recursului, hotărârea ce urmează a fi pronunţată fiind definitivă potrivit art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă raportat la art. 19 alin. (4) din Legea nr. 21/1991, iar, asupra chestiunii de drept, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.
64. În ceea ce priveşte a patra condiţie de admisibilitate, subsumat acesteia, în componenta sa referitoare la existenţa unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naştere unor interpretări diferite, se apreciază că este îndeplinită, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
65. Referitor la cerinţa existenţei unei "chestiuni de drept veritabile", în jurisprudenţa Înaltei Curţi s-au reţinut următoarele:
a) chestiunea de drept care necesită cu pregnanţă a fi lămurită prezintă o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept şi al înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securităţii raporturilor juridice deduse judecăţii (Decizia nr. 24 din 29 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 820 din 4 noiembrie 2015; Decizia nr. 6 din 30 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 24 februarie 2017; Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016; Decizia nr. 62 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 9 octombrie 2017; Decizia nr. 18 din 5 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 337 din 17 aprilie 2018; Decizia nr. 34 din 24 mai 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 671 din 7 iulie 2021, paragraful 59; Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 46; Decizia nr. 50 din 14 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 844 din 3 septembrie 2021, paragraful 41; Decizia nr. 74 din 18 octombrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1174 din 13 decembrie 2021, paragraful 42);
b) chestiunea de drept supusă dezlegării trebuie să fie o chestiune care ridică serioase dificultăţi de interpretare a unor dispoziţii legale imperfecte, lacunare ori contradictorii, iar nu realizarea unor operaţiuni de interpretare şi de aplicare a unui text de lege în raport cu circumstanţele particulare ce caracterizează fiecare litigiu ori existenţa unor simple obstacole care ar putea fi înlăturate printr-o reflexie mai aprofundată a judecătorului cauzei (Decizia nr. 9 din 20 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 10 aprilie 2017, paragraful 62 şi 65; Decizia nr. 62 din 24 septembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 30 octombrie 2018, paragraful 37; Decizia nr. 34 din 24 mai 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 671 din 7 iulie 2021, paragraful 61; Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 37);
c) pentru a ne afla în prezenţa unei veritabile chestiuni de drept, caracterul complex sau, după caz, precar al reglementării, de natură a conduce, în final, la interpretări diferite, precum şi dificultatea completului în a-şi însuşi o anumită interpretare trebuie să fie reflectate în încheierea de sesizare, care trebuie să fie motivată, aptă să releve reflecţia asupra diferitelor variante de interpretare posibile, cu argumentele aferente, şi de o manieră în care să se întrevadă explicit pragul de dificultate al întrebării şi în ce măsură acesta depăşeşte obligaţia ordinară a instanţei de a interpreta şi aplica legea în cadrul soluţionării unui litigiu, întrucât simpla dilemă cu privire la sensul unei norme de drept nu poate constitui temei pentru declanşarea mecanismului hotărârii prealabile (Decizia nr. 2 din 22 ianuarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 178 din 26 februarie 2018, paragraful 42; Decizia nr. 62 din 24 septembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 30 octombrie 2018, paragraful 38, 39 şi 41; Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020, paragraful 50; Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 37; Decizia nr. 50 din 14 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 844 din 3 septembrie 2021, paragraful 41; Decizia nr. 74 din 18 octombrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1174 din 13 decembrie 2021, paragraful 42). Sub acest aspect s-a reţinut că, în procedura hotărârii prealabile, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu se substituie atributului fundamental al instanţelor, de interpretare şi aplicare a legii, ci se limitează la a facilita judecătorului eliminarea ambiguităţilor ori a dificultăţilor unor texte de lege (Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 46).
66. Chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită prezintă un anumit grad de dificultate, hotărârile judecătoreşti şi punctele de vedere exprimate de instanţe fiind diferite în legătură cu aplicabilitatea prevederilor art. 13 şi art. 40 alin. (2) din Tratatul dintre România şi Ucraina cu ocazia soluţionării cererii de redobândire a cetăţeniei române de către Comisia pentru cetăţenie din cadrul A.N.C., procedură finalizată prin emiterea unui act administrativ supus controlului instanţelor de contencios administrativ (în ipoteza cererilor soluţionate anterior intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 82/2021).
67. Este necontestat faptul că problema de drept ce formează obiectul prezentei sesizări este susceptibilă de interpretări diferite şi poate genera divergente de jurisprudenţă, iar "rolul unei instanţe supreme este tocmai să regleze aceste contradicţii de jurisprudenţă" (CEDO, Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian împotriva României, pct. 37; Hotărârea din 27 ianuarie 2009, Ştefan şi Ştef împotriva României, pct. 32 şi 33).
68. Pe de altă parte, sub aspectul clarităţii normei a cărei interpretare unitară se solicită, dispoziţiile invocate nu sunt suficient de explicite, fiind posibile cel puţin două interpretări, astfel că problema de drept sesizată reprezintă o chestiune de o dificultate suficient de mare pentru a reclama o rezolvare de principiu pe calea hotărârii prealabile.
69. În considerarea argumentelor expuse se constată că cerinţa esenţială privind existenţa unei chestiuni de drept are în vedere o problemă de drept reală, dificilă, care priveşte interpretarea diferită a textelor de lege invocate.
70. Cu privire la cerinţa noutăţii, analiza conţinutului art. 519 din Codul de procedură civilă relevă faptul că noutatea chestiunii de drept ce face obiectul întrebării prealabile reprezintă o condiţie distinctă de aceea a nepronunţării anterioare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra respectivei chestiuni de drept ori de cea a inexistenţei unui recurs în interesul legii aflat în curs de soluţionare cu privire la acea problemă de drept.
71. Aşa cum Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a decis în jurisprudenţa sa anterioară (Decizia nr. 4 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014; Decizia nr. 41 din 21 noiembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 115 din 10 februarie 2017 etc.), cerinţa noutăţii este îndeplinită atunci când chestiunea de drept îşi are izvorul în reglementări recent intrate în vigoare, iar instanţele nu i-au dat încă o anumită interpretare şi aplicare la nivel jurisprudenţial.
72. Totodată, cerinţa noutăţii ar putea fi reţinută ca îndeplinită şi în cazul în care, deşi norma nu este foarte recentă, în privinţa sa s-ar impune anumite clarificări, într-un context legislativ nou sau modificat faţă de unul anterior, ale unei norme legale mai vechi (ipoteza aşa-zisei reevaluări a interpretării normei).
73. În speţă, se observă, pe de o parte, că nu a avut loc depăşirea stadiului unei practici judiciare incipiente (faţă de numărul redus de hotărâri identificate prin cercetarea jurisprudenţei) şi că este în curs de conturare o practică judiciară în legătură cu chestiunea de drept ce face obiectul sesizării, din această perspectivă cerinţa noutăţii fiind îndeplinită.
74. Pe de altă parte, deşi textul legal în discuţie datează din anul 2002, fiind ratificat printr-o lege adoptată în anul 2005 (Legea nr. 3/2005), aplicarea sa redusă până la momentul sesizării, precum şi necesitatea reevaluării sale conturează, de asemenea, îndeplinirea cerinţei noutăţii problemei de drept ce face obiectul sesizării.
75. În plus, apariţia Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 81/2021, prin introducerea prevederii exprese a necesităţii apostilării actelor prezentate A.N.C., a condus la conturarea unor opinii potrivit cărora anterior adoptării acestui act normativ nu era obligatoriu ca înscrisurile folosite în susţinerea cererilor de acordare sau redobândire a cetăţeniei române să fie apostilate.
76. Astfel cum arată instanţa de trimitere, problematica interpretării prevederilor art. 13 şi art. 40 alin. (2) din Tratatul dintre România şi Ucraina apare în cadrul procedurii prevăzute de art. 11 din Legea nr. 21/1991.
77. Potrivit prevederilor acestui act normativ, persoanele care au dobândit cetăţenia română prin naştere sau prin adopţie şi care au pierdut-o din motive neimputabile lor sau cărora această cetăţenie le-a fost ridicată fără voia lor, precum şi descendenţii acestora până la gradul III, la cerere, pot redobândi sau li se poate acorda cetăţenia română, cu posibilitatea păstrării cetăţeniei străine şi stabilirea domiciliului în ţară sau cu menţinerea acestuia în străinătate, dacă îndeplinesc condiţiile prevăzute la art. 8 alin. (1) lit. b), c) şi e) din Legea nr. 21/1991.
78. Procedura acordării sau redobândirii cetăţeniei române este reglementată prin capitolul III din lege, rezultând, în esenţă, că această procedură începe cu depunerea unei cereri adresate Comisiei pentru cetăţenie, însoţită de acte care dovedesc îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege.
79. Comisia pentru cetăţenie - entitate fără personalitate juridică din cadrul A.N.C. - verifică îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege pentru acordarea sau redobândirea cetăţeniei române şi, în cazul în care sunt întrunite condiţiile pentru admiterea cererii, stabileşte, într-un termen ce nu va depăşi 6 luni, programarea persoanei la interviul organizat pentru verificarea condiţiilor prevăzute la art. 8 alin. (1) lit. f) şi g).
80. În cazul în care nu sunt îndeplinite condiţiile cerute de lege pentru acordarea ori redobândirea cetăţeniei, precum şi în cazul nepromovării interviului prevăzut la art. 15 alin. (5) din Legea nr. 21/1991 ori al neprezentării, în mod nejustificat, la susţinerea acestuia, Comisia pentru cetăţenie, printr-un raport motivat, propune preşedintelui A.N.C. respingerea cererii.
81. Procedura se finalizează prin emiterea de către preşedintele A.N.C. a unui ordin care poate fi de acordare sau de redobândire a cetăţeniei române (când se constată că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege) sau de respingere a cererii (în cazul în care se constată neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege pentru acordarea sau redobândirea cetăţeniei române), ordin care poate fi atacat la instanţa de contencios administrativ.
83. Având în vedere modul de formulare a sesizării şi argumentele ce transpar din opiniile jurisprudenţiale, precum şi din opiniile teoretice exprimate în susţinerea acestora, în cauză trebuie lămurit, mai întâi, dacă în baza Convenţiei de la Haga este ori nu obligatorie apostilarea actelor solicitate de A.N.C. şi, apoi, dacă prevederile art. 13 şi 40 din Tratatul dintre România şi Ucraina constituie o excepţie de la obligativitatea prezentării actelor apostilate.
84. Totodată, ţinând cont de distincţia făcută în sesizare după cum este vorba de cereri anterioare sau ulterioare adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 82/2021, trebuie stabilit şi scopul legiuitorului în adoptarea acestui act normativ.
85. Privind Convenţia de la Haga, trebuie amintit mai întâi că supralegalizarea şi apostilarea actelor oficiale, deşi reprezintă, amândouă, o procedură de atestare a autenticităţii sigiliilor şi semnăturilor aplicate pe un act oficial de către instituţia emitentă, în vederea recunoaşterii formale a actului de către autorităţile altui stat, şi au ca efect juridic atestarea autenticităţii unui act oficial din punct de vedere formal, sunt totuşi proceduri distincte.
86. Ceea ce diferă sunt statele în care sunt utilizate documentele, dar şi instituţiile care aplică apostila şi, respectiv, efectuează supralegalizarea.
87. Astfel, în cazul actelor oficiale străine care urmează a fi utilizate în România, supralegalizarea presupune parcurgerea mai multor operaţiuni, într-o anumită ordine, respectiv: o procedură internă de avizare a actului oficial străin de către autorităţile locale competente, supralegalizarea de către Ministerul Afacerilor Externe al statului emitent, supralegalizarea de către misiunea diplomatică/oficiul consular român acreditat în statul emitent sau, în mod alternativ, de către misiunea diplomatică/oficiul consular străin acreditat în România şi, în fine, supralegalizarea de către Ministerul Afacerilor Externe Român.
88. Convenţia cu privire la suprimarea cerinţei supralegalizării, adoptată la Haga la 5 octombrie 1961, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 408 din 26 august 1999, a avut rolul de a înlocui, pentru statele semnatare, procedura mai anevoioasă a supralegalizării cu procedura apostilării.
89. În consecinţă, Convenţia de la Haga nu suprimă cerinţa oricărei forme de legalizare, cum se apreciază în unul dintre punctele de vedere teoretice expuse în susţinerea primei opinii jurisprudenţiale, ci doar înlocuieşte, pentru statele semnatare, cerinţa supralegalizării, care se obţine cu o procedură destul de complicată, cu procedura mult mai facilă a apostilării.
90. Acest aspect rezultă atât din preambulul Convenţiei, cât şi din cuprinsul art. 2 din aceasta, unde, după ce se arată că fiecare stat contractant scuteşte de supralegalizare actele cărora li se aplică această convenţie şi care urmează să fie prezentate pe teritoriul său, precizează, în teza finală, că "Supralegalizarea, în sensul prezentei convenţii, are în vedere numai formalitatea prin care agenţii diplomatici sau consulari ai ţării pe teritoriul căreia actul urmează să fie prezentat atestă veracitatea semnăturii, calitatea în care a acţionat semnatarul actului sau, după caz, identitatea sigiliului şi a ştampilei de pe acest act".
91. Totodată, art. 3 din Convenţie stipulează că singura formalitate care ar putea fi cerută pentru a atesta veracitatea semnăturii, calitatea în care a acţionat semnatarul actului sau, după caz, identitatea sigiliului sau a ştampilei de pe acest act este aplicarea apostilei, eliberată de către autoritatea competentă a statului din care emană documentul.
92. Din aceste prevederi rezultă că regula este aceea că, deşi suprimă cerinţa supralegalizării, Convenţia de la Haga consacră obligativitatea apostilării actelor străine încheiate într-un stat semnatar al Convenţiei şi prezentate autorităţilor altui stat semnatar.
93. Trebuie precizat că România a aderat la Convenţia de la Haga prin Ordonanţa Guvernului nr. 66/1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 408 din 26 august 1999, iar Ucraina a aderat la aceeaşi convenţie la data de 2 aprilie 2003, astfel încât ambelor le sunt aplicabile prevederile Convenţiei.
94. În consecinţă, actele oficiale întocmite pe teritoriul oricăruia dintre cele două state (România sau Ucraina) trebuie prezentate autorităţilor din celălalt stat având aplicată apostila instituită de art. 3 din Convenţie.
95. Cum actele de stare civilă şi înscrisurile care trebuie prezentate Comisiei pentru cetăţenie în cadrul procedurii de soluţionare a cererilor de acordare sau de redobândire a cetăţeniei române sunt "documente administrative" în sensul art. 3 lit. b) din Convenţia de la Haga, înseamnă că, de principiu, actele oficiale întocmite în Ucraina şi prezentate A.N.C. în cadrul procedurii soluţionării cererilor de acordare sau de redobândire a cetăţeniei rămâne trebuie apostilate.
96. Singura excepţie de la această regulă, permisă de Convenţie, este prevăzută în alin. (2) al art. 3, având următorul cuprins: "Totuşi formalitatea menţionată în alineatul precedent nu poate fi cerută atunci când fie legile, regulamentele sau uzanţele în vigoare în statul în care actul urmează să fie prezentat, fie o înţelegere între două sau mai multe state contractante o înlătură, o simplifică sau scuteşte actul de supralegalizare".
97. Aşa fiind, în continuare trebuie stabilit dacă Tratatul din anul 2002 dintre Ucraina şi România se circumscrie excepţiei instituite de art. 3 alin. (2) din Convenţia de la Haga, adică dacă reprezintă o "lege sau regulament în vigoare în România care înlătură, simplifică sau scuteşte actul de supralegalizare".
98. Privind acest aspect, se observă că Tratatul dintre Ucraina şi România, semnat la Bucureşti la 30 ianuarie 2002 şi ratificat prin Legea nr. 3 din 28 februarie 2005, cuprinde strict reguli cu privire la cooperarea judiciară dintre statele semnatare, respectiv asistenţa juridică şi relaţiile juridice în cauzele civile.
100. Tot astfel, în expunerea de motive la Legea nr. 3/2005, se reiterează că, "prin prevederile sale, Tratatul reglementează aspecte privind obiectul asistenţei juridice, autoritatea competentă prin care instituţiile judiciare comunică între ele, limba folosită, recunoaşterea şi executarea hotărârilor".
101. Aşadar, Tratatul nu precizează sfera de recunoaştere a tuturor actelor oficiale emise de oricare dintre autorităţile celor două ţări semnatare, cum se arată în prima orientare jurisprudenţială, ci stabileşte strict reguli privind modalitatea prin care comunică între ele autorităţile judiciare ale celor două state.
102. Art. 1 din Tratat, invocat de instanţa de trimitere în argumentarea punctului său de vedere, poartă denumirea marginală "Ocrotirea juridică", şi prevede că:
"1. Cetăţenii unei părţi contractante se bucură pe teritoriul celeilalte părţi contractante, în ceea ce priveşte drepturile lor personale şi patrimoniale, de aceeaşi ocrotire juridică ca şi cetăţenii acelei părţi contractante.
Această prevedere se referă, deopotrivă, la persoanele juridice înfiinţate în conformitate cu legislaţia fiecăreia dintre părţile contractante.
2. Cetăţenii unei părţi contractante au dreptul să se adreseze liber şi nestânjenit instanţelor judecătoreşti, Ministerului Public din România şi Procuraturii din Ucraina, notarilor publici din România şi notariatelor din Ucraina (denumite în cele ce urmează instituţii judiciare), precum şi altor instituţii ale celeilalte părţi contractante, în competenţa cărora intră rezolvarea cauzelor civile, pot să îşi susţină interesele în faţa acestora, să facă reclamaţii şi să introducă orice acţiuni în aceleaşi condiţii ca şi cetăţenii acelei părţi contractante.
3. Cauze civile în înţelesul prezentului tratat sunt considerate, de asemenea, cauzele familiale şi cauzele comerciale."
103. Din modul de redactare a acestui text legal reiese că stabileşte chestiuni de principiu referitoare la libertatea cetăţenilor unei părţi contractante de a se adresa atât instituţiilor judiciare, cât şi altor instituţii ale celeilalte părţi contractante.
104. Această libertate implică însă doar dreptul de a adresa cereri, reclamaţii, acţiuni, astfel cum se precizează în teza finală a art. 1 pct. 2 din Tratat, nefiind făcută vreo menţiune privind forma pe care trebuie să o îmbrace actele ataşate cererii şi fără a le scuti expres de la apostilare.
105. Faptul că art. 1 pct. 2 din Tratat menţionează, alături de instituţiile judiciare, şi "alte instituţii ale celeilalte părţi contractante, în competenţa cărora intră rezolvarea cauzelor civile", nu înseamnă că şi acestea ar intra în sfera instituţiilor care acordă asistenţa juridică prevăzută de Tratat, cât timp trimiterea la acestea se face doar în cadrul precizării instituţiilor cărora li se pot adresa cetăţenii celuilalt stat cu cereri sau reclamaţii, după cum s-a arătat.
106. În schimb, noţiunea de "asistenţă juridică" la care se referă Tratatul este explicitată de un alt text de lege, respectiv de art. 2, care la punctul 1 prevede că instituţiile judiciare ale părţilor contractante îşi acordă reciproc asistenţă juridică în cauzele civile, în conformitate cu prevederile prezentului tratat.
107. Instituţiile judiciare avute în vedere de prevederile din Tratat mai sus citate sunt strict cele enumerate de art. 2 pct. 2, respectiv: instanţele judecătoreşti, Ministerul Public din România şi Procuratura din Ucraina, notarii publici din România şi notariatele din Ucraina.
108. Edificator este şi art. 3 din Tratat, care reglementează "Obiectul asistenţei juridice", arătând că "Asistenţa juridică cuprinde îndeplinirea unor activităţi procesuale prevăzute de legislaţia părţii contractante solicitate, cum ar fi audierea părţilor, martorilor, experţilor, efectuarea expertizelor, cercetărilor locale, recunoaşterea şi executarea hotărârilor judecătoreşti în cauze civile, precum şi în cauze penale referitor la latura civilă, înmânarea şi expedierea documentelor judiciare şi extrajudiciare".
109. Or, A.N.C. nu desfăşoară activităţi procesuale, procedura de soluţionare a cererilor de acordare sau redobândire a cetăţeniei române fiind una pur administrativă.
110. În această procedură administrativă, A.N.C. nu desfăşoară activităţi care să implice "audierea părţilor, martorilor, experţilor, efectuarea expertizelor, cercetărilor locale" şi nici nu are atribuţii privind recunoaşterea şi executarea hotărârilor judecătoreşti în cauze civile.
111. Important pentru dezlegarea chestiunii de drept analizate este art. 6 din Tratat - "Întocmirea documentelor" - care prevede că "Actele transmise de instituţiile judiciare şi de alte instituţii în vederea acordării asistenţei juridice trebuie să fie prevăzute cu semnătura persoanei competente şi să poarte sigiliul instituţiei solicitante".
"Documentele care au fost întocmite sau certificate de instituţiile judiciare ale uneia dintre părţile contractante, prevăzute cu sigiliul şi semnătura persoanei competente, au valabilitate pe teritoriul celeilalte părţi contractante fără nicio altă legalizare. Aceasta se referă, de asemenea, la copiile şi traducerile care sunt legalizate de instituţiile competente."
113. Din interpretarea sistematică a prevederilor Tratatului, observând succesiunea articolelor şi reluarea în cuprinsul art. 13 a aceleiaşi sintagme folosite şi în art. 6, respectiv "documente prevăzute cu semnătura persoanei competente şi cu sigiliul instituţiei solicitante", rezultă cu evidenţă că art. 13 se referă la actele menţionate la art. 6, adică exclusiv la actele transmise de instituţiile judiciare ale celuilalt stat şi de alte instituţii în vederea acordării asistenţei juridice.
114. În concluzie, doar aceste acte, transmise de instituţiile judiciare şi de alte instituţii din Ucraina, în vederea acordării asistenţei juridice, sunt valabile pe teritoriul României fără nicio altă legalizare, nicidecum actele oficiale prezentate A.N.C. de titularii cererilor de acordare sau redobândire a cetăţeniei române.
115. Referitor la pct. 2 al aceluiaşi text legal, acesta reglementează doar forţa probatorie a actelor oficiale, fără a înlătura obligaţia apostilării lor în ipoteza în care sunt prezentate pe teritoriul altui stat contractant, necuprinzând vreo astfel de dispoziţie derogatorie.
116. În acest context trebuie precizat că art. 49 din Tratat, intitulat "Raporturile cu alte tratate internaţionale", menţionează că "Dispoziţiile prezentului tratat nu aduc atingere dispoziţiilor altor tratate internaţionale multilaterale încheiate de părţile contractante".
117. În acelaşi sens sunt şi prevederile art. 11 alin. (1) şi (2) din Constituţia României, republicată, invocate în încheierea de sesizare, precum şi cele ale art. 31 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 590/2003, de asemenea invocate de instanţa de trimitere, dispoziţii legale care nu fac decât să confirme faptul că prevederile Convenţiei de la Haga, astfel cum au fost analizate în precedent, sunt pe deplin aplicabile.
118. Articolul 40 pct. 2 din Tratat, supus interpretării, prevede că "pe teritoriul părţilor contractante se recunosc, de asemenea, fără o procedură specială, hotărârile instituţiilor de tutelă şi curatelă, instituţiilor care înregistrează actele de stare civilă şi altor instituţii competente în cauzele civile, care prin caracterul lor nu trebuie executate".
119. Pentru interpretarea acestui text legal trebuie observat că el este inclus în partea a doua a Tratatului, intitulată "Recunoaşterea şi executarea hotărârilor" şi că urmează după pct. 1, care stipulează cu titlu de principiu că "Părţile contractante recunosc şi execută reciproc, în condiţiile prevăzute de prezentul tratat, hotărârile definitive ale instituţiilor judiciare pronunţate în cauzele civile, în cauzele penale cu privire la despăgubiri civile, inclusiv dispoziţiile acestora referitoare la cheltuielile de judecată".
120. Din lecturarea pct. 1 al art. 40 şi din întreg conţinutul secţiunii a II-a din partea a doua a Tratatului reiese că se reglementează o procedură a recunoaşterii şi executării de către instituţiile judiciare din unul din statele contractante a hotărârilor judecătoreşti pronunţate în celălalt stat contractant.
121. Art. 40 pct. 2, spre deosebire de pct. 1, menţionează că sunt supuse recunoaşterii reciproce şi alte tipuri de hotărâri, respectiv hotărârile instituţiilor de tutelă şi curatelă, instituţiilor care înregistrează actele de stare civilă şi altor instituţii competente în cauzele civile, care prin caracterul lor nu trebuie executate.
122. Dintre aceste hotărâri, în prima opinie jurisprudenţială, precum şi în punctul de vedere al instanţei de trimitere, se consideră că din moment ce în procedura prevăzută de art. 11 din Legea nr. 21/1991 A.N.C. analizează acte de stare civilă (certificate de naştere, certificate de căsătorie, certificate de deces) în vederea determinării unor legături de descendenţă între solicitanţii cetăţeniei române şi ascendenţii acestora, s-ar putea considera că A.N.C. face parte fie din categoria "instituţiilor care înregistrează actele de stare civilă", fie a "altor instituţii ale celeilalte părţi contractante, în competenţa cărora intră rezolvarea cauzelor civile", prevăzute de art. 40 pct. 2 din Tratat.
123. Această opinie nu ţine însă cont de scopul şi obiectul părţii din Tratat din care face parte art. 40 alin. (2), respectiv strict recunoaşterea reciprocă şi executarea hotărârilor pronunţate pe teritoriul celuilalt stat contractant, în timp ce A.N.C. nu este implicată într-o astfel de procedură.
124. Documentele administrative necesar a fi prezentate în cadrul procedurii prevăzute de art. 11 din Legea nr. 21/1991 nu sunt "înregistrate" de A.N.C., ci sunt doar examinate de aceasta pentru soluţionarea cererilor de acordare sau redobândire a cetăţeniei române, neintrând aşadar sub incidenţa prevederilor art. 40 alin. (2) din Tratat.
125. Nu se poate considera nici că A.N.C. face parte din categoria "altor instituţii ale celeilalte părţi contractante, în competenţa cărora intră rezolvarea cauzelor civile".
126. Interpretând gramatical noţiunea de "cauză", se observă că aceasta este sinonimă cu cea de "proces", iar soluţionarea unui proces civil este în competenţa instanţelor de judecată prevăzute de lege.
127. În schimb, din cuprinsul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 5/2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 93 din 10 februarie 2010, rezultă că A.N.C. a fost înfiinţată ca o instituţie publică de interes naţional, cu personalitate juridică, care asigură aplicarea procedurii legale de acordare, redobândire, renunţare şi retragere a cetăţeniei române.
128. Procedura desfăşurată în faţa A.N.C., astfel cum este reglementată de Legea nr. 21/1991, este o procedură administrativă de soluţionare a cererilor de dobândire/redobândire a cetăţeniei române, care nu are caracter jurisdicţional, nu se desfăşoară în condiţii de contradictorialitate şi nu se finalizează prin emiterea unei hotărâri, în sensul art. 40 alin. (2) din Tratat, care să fie susceptibilă de a fi recunoscută pe teritoriul celuilalt stat contractant.
129. Această concluzie nu este contrazisă de faptul că, aşa cum se arată în una dintre opiniile jurisprudenţiale, în contextul în care, în faţa instanţelor judecătoreşti, sunt valabile, fără vreo altă certificare/apostilare, conform art. 1 alin. (2), art. 13, art. 40 alin. (2) din Tratatul dintre România şi Ucraina, hotărârile instituţiilor de tutelă şi curatelă, instituţiilor care înregistrează actele de stare civilă şi altor instituţii competente în cauzele civile, atunci s-ar impune interpretarea că şi cu ocazia procedurii ce a ocazionat emiterea actului administrativ contestat în faţa instanţelor judecătoreşti ar fi incidentă aceeaşi regulă.
130. În realitate, deşi ordinul de respingere a cererii de acordare sau redobândire a cetăţeniei române poate fi atacat în instanţă, potrivit legii, totuşi, cu ocazia soluţionării acţiunii având un astfel de obiect, instanţa de contencios administrativ verifică legalitatea ordinului strict pe baza înscrisurilor depuse în faţa A.N.C. şi avute în vedere de aceasta la emiterea actului atacat.
131. Faţă de acestea, se conchide, răspunzând aspectului analizat, că nici prevederile art. 13 şi nici cele ale art. 40 din Tratatul dintre Ucraina şi România nu se circumscriu excepţiei instituite de art. 3 alin. (2) din Convenţia de la Haga, nereprezentând "o lege sau regulament în vigoare în România care înlătură, simplifică sau scuteşte actul de supralegalizare".
132. Cât despre Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2021, trebuie observat că, prin aceasta, s-a modificat şi completat Legea cetăţeniei române nr. 21/1991, introducându-se un nou articol, respectiv art. 151, cu următorul cuprins:
"Actele întocmite sau legalizate de o autoritate străină sau de un agent public străin care dovedesc îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege pentru acordarea sau, după caz, redobândirea cetăţeniei române pot fi luate în considerare numai dacă sunt apostilate de autorităţile din statul respectiv sau, după caz, supralegalizate de misiunea diplomatică sau oficiul consular al României din acel stat ori de către Ministerul Afacerilor Externe al României, pentru certificarea autenticităţii semnăturilor şi sigiliului aplicate pe acestea."
133. Textul de lege nou-introdus prevede astfel expres obligativitatea apostilării sau supralegalizării actelor prezentate A.N.C. pentru dovedirea îndeplinirii condiţiilor prevăzute de lege pentru acordarea sau, după caz, redobândirea cetăţeniei române.
134. Chiar dacă anterior ordonanţei menţionate, în Legea cetăţeniei române, nu se prevedea expres obligaţia apostilării actelor, aceasta nu înseamnă că această formalitate nu era necesară.
135. Dimpotrivă, aşa cum s-a arătat în precedent, actele prezentate A.N.C. pentru dovedirea îndeplinirii condiţiilor prevăzute de lege pentru acordarea sau, după caz, redobândirea cetăţeniei române reprezintă documente administrative în înţelesul art. 1 alin. (2) lit. b) din Convenţia de la Haga şi trebuie apostilate, conform art. 3 din Convenţie.
136. Totodată, nu există vreo "lege sau regulament în vigoare în România care să înlăture, simplifice sau scutească aceste acte de supralegalizare", prevederile Tratatului dintre România şi Ucraina neavând acest caracter.
137. Aceste aspecte sunt întărite şi de cuprinsul notei de fundamentare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 82/2021, în care, după ce se menţionează că A.N.C. s-a confruntat cu situaţii în care într-un număr semnificativ de dosare de cetăţenie au fost depuse acte de stare civilă care s-au dovedit a nu fi autentice, se arată că "(...) în acest context, trebuie arătat faptul că, deşi Legea nr. 21/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, nu înlătură formalitatea apostilei şi nici nu prevede scutirea de supralegalizare a actelor de natura celor precizate mai sus, solicitările anterior menţionate ale Comisiei (de apostilare a actelor n.r.) au fost, în unele cazuri, contestate în justiţie de către persoanele în cauză, unele dintre aceste cauze aflându-se pe rolul instanţelor judecătoreşti".
138. Prin nota de fundamentare se concluzionează că, "întrucât absenţa unor prevederi exprese care să clarifice situaţia expusă mai sus creează premisele introducerii unor acţiuni repetitive în justiţie vizând practica administrativă a Comisiei, având în vedere şi riscul acordării cetăţeniei române unor persoane neîndreptăţite, existenţa unor suspiciuni asupra autenticităţii actelor care fac dovada îndeplinirii condiţiilor prevăzute în mod imperativ de lege la acordarea cetăţeniei române nu poate fi admisă, impunându-se în consecinţă luarea în regim de urgenţă a măsurilor legislative pentru asigurarea garanţiilor necesare sub acest aspect, pentru eliminarea riscurilor reprezentate de situaţiile care ar putea duce la dobândirea în mod fraudulos a cetăţeniei române, în baza unor documente false".
139. Prin urmare, raportat la toate aceste considerente, dezlegarea chestiunii de drept solicitate de instanţa de trimitere va fi în sensul că prevederile art. 13 şi art. 40 pct. 2 din Tratatul dintre România şi Ucraina privind asistenţa juridică şi relaţiile juridice în cauzele civile, semnat la Bucureşti la 30 ianuarie 2002, ratificat prin Legea nr. 3/2005, nu sunt aplicabile cu ocazia soluţionării cererii de redobândire a cetăţeniei române de către Comisia pentru cetăţenie din cadrul A.N.C.
Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 20.776/3/2021, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile şi, în consecinţă, stabileşte că:
Prevederile art. 13 şi art. 40 pct. 2 din Tratatul dintre România şi Ucraina privind asistenţa juridică şi relaţiile juridice în cauzele civile, semnat la Bucureşti la 30 ianuarie 2002, ratificat prin Legea nr. 3/2005, nu sunt aplicabile cu ocazia soluţionării cererii de redobândire a cetăţeniei române de către Comisia pentru cetăţenie din cadrul Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie, procedură finalizată prin emiterea unui act administrativ supus controlului instanţelor de contencios administrativ (în ipoteza cererilor soluţionate anterior intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 82/2021 pentru completarea Legii cetăţeniei române nr. 21/1991).
Documente corelate
Dacă doriți să acces la toate documente corelate, autentifică-te în Sintact. Nu ai un cont Sintact? Cere un cont demo »