Decizia 135/27-sept-2023 privind presupusul ajutor acordat Remiks Group în legătură cu gestionarea deşeurilor în Troms (Norvegia) [2024/826] (135/23/COL)

Acte UE

Jurnalul Oficial seria L

În vigoare

Versiune de la: 7 Martie 2024

Dată act: 27-sept-2023

Emitent: Autoritatea de Supraveghere a AELS

PARTEA I:FAPTE

1.Procedură

1.1.Plângerea şi schimbul ulterior de informaţii

(1)La 15 august 2016 (²), Norsk Industri - Federaţia Industriilor din Norvegia ("reclamanta") - a depus o plângere la Autoritate în care susţinea că municipalitatea Troms

din Norvegia ("municipalitatea") a acordat un presupus ajutor de stat ilegal societăţii de gestionare a deşeurilor Remiks Naering AS ("Remiks Naering") prin achiziţionarea de servicii de colectare a deşeurilor comerciale pentru o sumă mai mare decât "preţul pieţei".

(3)La 26 octombrie 2016 (⁵), Autoritatea a informat reclamanta cu privire la caracterul "neprioritar" al cazului, în conformitate cu punctul 49 din Orientările Autorităţii privind cele mai bune practici pentru desfăşurarea procedurilor de acordare a ajutoarelor de stat ("Orientările Autorităţii privind cele mai bune practici") (⁶).

(6)La 24 mai 2017, Autoritatea s-a întâlnit cu reclamanta, dându-i posibilitatea să îşi prezinte mai detaliat motivele de îngrijorare (¹¹). Prin scrisoarea din 24 mai 2017 (¹²), Autoritatea a transmis reclamantei opinia sa preliminară cu privire la acuzaţii, în conformitate cu punctul 48 litera (b) din Orientările Autorităţii privind cele mai bune practici. În scrisoare, Autoritatea a opinat că nu au existat încălcări ale normelor SEE privind ajutoarele de stat, întrucât achiziţionarea de către municipalitate a serviciilor de colectare a deşeurilor comerciale părea să fi avut loc în condiţiile pieţei. Cu toate acestea, Autoritatea a invitat reclamanta să prezinte informaţii suplimentare care i-ar putea schimba opinia.

1.2.Solicitările oficiale de informaţii şi comunicările ulterioare

(8)Prin scrisoarea din 31 august 2017 (¹⁶), Autoritatea a trimis autorităţilor norvegiene o solicitare oficială de informaţii. Prin scrisoarea din 15 septembrie 2017 (¹⁷), Autoritatea a primit observaţii suplimentare din partea reclamantei. Prin scrisoarea din 31 octombrie 2017 (¹⁸), autorităţile norvegiene au răspuns la solicitarea de informaţii.

(9)Prin e-mailul din 10 noiembrie 2017, autorităţile norvegiene au furnizat informaţii suplimentare (¹⁹). Prin scrisoarea din 13 noiembrie 2017 (²⁰), reclamanta a oferit informaţii suplimentare. Prin e-mailul din 28 noiembrie 2017, autorităţile norvegiene au transmis, de asemenea, documente suplimentare Autorităţii (²¹).

(10)Prin scrisoarea din 15 ianuarie 2018 (²²), reclamanta a prezentat observaţii cu privire la răspunsul autorităţilor norvegiene la solicitarea de informaţii. Reclamanta a trimis observaţii suplimentare prin scrisoarea din 31 ianuarie 2018 (²³), în care a formulat şi acuzaţii suplimentare. Potrivit acestora, achiziţionarea de către Remiks Husholdning AS ("Remiks Husholdning") a unor servicii de prelucrare a deşeurilor de la Remiks Produksjon AS ("Remiks Produksjon") nu ar fi avut loc în condiţiile pieţei, iar reclamanta se întreba dacă capitalizarea iniţială a Remiks Group a respectat principiul investitorului în economia de piaţă.

(11)Prin scrisoarea din 16 ianuarie 2018 (²⁴), Autoritatea a transmis autorităţilor norvegiene o a doua solicitare de informaţii. La 13 februarie 2018, Autoritatea s-a întâlnit cu autorităţile norvegiene pentru a oferi clarificări cu privire la solicitarea de informaţii. Prin scrisoarea din 6 martie 2018 (²⁵), autorităţile norvegiene au răspuns celei de a doua solicitări de informaţii a Autorităţii. La 22 mai 2018 (²⁶), reclamanta a prezentat observaţii cu privire la răspunsul autorităţilor norvegiene.

1.3.Procedura oficială de investigare

(12)Prin Decizia nr. 085/19/COL din 4 decembrie 2019 ("decizia de iniţiere a procedurii"), Autoritatea a iniţiat o procedură oficială de investigare. În această etapă, Autoritatea a exprimat următoarele opinii preliminare:

1.4.Schimbul de informaţii în urma deciziei Autorităţii referitoare la iniţierea procedurii

(14)Prin scrisoarea din 24 februarie 2020 (²⁹), autorităţile norvegiene au răspuns la decizia de iniţiere a procedurii. La 6 martie 2020, Autoritatea a primit observaţii de la părţile interesate (³⁰). Prin scrisoarea din 13 martie 2020 (³¹), Autoritatea a înaintat observaţiile părţilor interesate către autorităţile norvegiene, care au răspuns prin scrisoarea din 7 aprilie 2020 (³²). La 13 august 2020, reclamanta a prezentat observaţii suplimentare (³³).

(15)Prin scrisoarea din 31 ianuarie 2022 (³⁴), Autoritatea a trimis autorităţilor norvegiene o a treia solicitare de informaţii. Autorităţile norvegiene au răspuns la solicitarea de informaţii prin scrisoarea din 25 martie 2022 (³⁵). Reclamanta a transmis observaţii cu privire la răspuns prin scrisoarea din 1 iulie 2022 (³⁶).

2.Context

2.1.1.Lanţul valoric al gestionării deşeurilor

(17)Lanţul valoric al gestionării deşeurilor municipale solide începe cu colectarea deşeurilor de la diverşi "producători de deşeuri", cum ar fi gospodăriile private, întreprinderile publice şi private şi instituţiile dintr-o anumită zonă. Deşeurile colectate sunt apoi transportate la o staţie de transfer sau la o instalaţie de prelucrare, unde sunt sortate în diferite "fracţiuni de deşeuri" precum hârtie, sticlă, plastic, metale etc., fiind apoi pretratate (prin măcinare, presare, ambalare) înainte de a fi consolidate în încărcături mai mari şi depozitate temporar, dacă este necesar.

(18)Deşeurile sunt apoi trimise în aval către alte instalaţii de "tratare a deşeurilor" specializate în valorificarea materialelor sau în producerea de energie. Aceste instalaţii reprocesează deşeurile, reciclându-le în materii prime şi produse secundare, sau le utilizează ca materie primă pentru generarea de energie, compost, biogaz etc. Materialele nerecuperabile sunt fie eliminate în depozitele de deşeuri, fie incinerate. Unele fracţiuni de deşeuri pot genera o valoare pozitivă a "vânzărilor" pe aceste pieţe din aval, dar regula principală este că tratarea şi eliminarea finală presupun un cost asociat.

2.1.2.Legea privind combaterea poluării

(21)LCP defineşte "deşeurile menajere" ca fiind deşeurile provenite din gospodării private, inclusiv obiecte mai mari, cum ar fi cele de patrimoniu (³⁸). În temeiul LCP, municipalităţile norvegiene au obligaţia să asigure colectarea deşeurilor menajere (³⁹). În plus, ele trebuie să deţină puncte de depozitare a deşeurilor sau instalaţii de tratare şi eliminare a deşeurilor menajere şi sunt obligate să primească astfel de deşeuri (⁴⁰). Costurile de gestionare a deşeurilor respective sunt acoperite de o taxă percepută de la locuitorii municipalităţii (⁴¹). Această taxă se calculează pe baza "principiului costului total", adică acoperă costul total al gestionării deşeurilor menajere fără a genera profit pentru municipalităţi.

(22)LCP defineşte "deşeurile comerciale" ca fiind deşeurile provenite de la întreprinderi publice şi private şi de la instituţii (⁴²). LCP nu impune municipalităţilor norvegiene să organizeze gestionarea deşeurilor comerciale. Prin urmare, orice operator poate să ofere astfel de servicii pe piaţă. Pe de altă parte, toţi producătorii de deşeuri comerciale trebuie să asigure gestionarea corespunzătoare a deşeurilor comerciale pe care le generează (⁴³). Prin urmare, municipalităţile norvegiene au obligaţia de a asigura gestionarea corespunzătoare a "propriilor" deşeuri comerciale, generate de diversele entităţi municipale (grădiniţe, spitale, centre de îngrijire şi asistenţă etc.).

2.2.1.Contextul istoric al organizării deşeurilor în cadrul municipalităţii (⁴⁴)

(24)Anticipând viitoarele modificări ale clasificării deşeurilor în cadrul LCP, municipalitatea şi-a reorganizat activităţile de tratare a deşeurilor. Începând din 2002, portofoliul existent de "clienţi" ai municipalităţii a fost împărţit între două entităţi; cei care urmau să se încadreze în noua categorie "deşeuri menajere" au rămas la Renovasjonsetaten, iar cei care urmau să fie incluşi în categoria "deşeuri comerciale" au fost transferaţi unei noi întreprinderi municipale, Milj

Xpert Troms

KF. Activit

ţile de prelucrare şi tratare au fost de asemenea separate de Renovasjonsetaten şi transferate către o nouă întreprindere municipală (⁴⁵), Avfallsbehandling Troms

KF.

(25)Când modificările la LCP au intrat în cele din urmă în vigoare în iulie 2004, activităţile de colectare a deşeurilor desfăşurate de Milj

Xpert Troms

KF nu mai intrau sub incidenţa monopolului legal. În consecinţă, portofoliul existent al Milj

Xpert Troms

KF, format din clienţi municipali şi din alţi clienţi publici şi privaţi, a devenit deschis concurenţei, iar întreprinderea putea să concureze pentru noi clienţi pe piaţa mai largă a "deşeurilor comerciale". Deşi erau în principiu libere să îşi aleagă furnizorii, toate entităţile municipale individuale au rămas la Milj

Xpert Troms

KF, la fel ca mulţi dintre clienţii săi publici şi privaţi existenţi.

(27)Planul de zonare a amplasamentului în cauză fusese adoptat de consiliul local încă din 1999 (⁴⁶). În acest proiect de dezvoltare era inclusă construirea unei clădiri administrative şi a unei clădiri de recepţie şi prelucrare a deşeurilor. Lucrările de construcţie au început în primăvara anului 2005, iar instalaţiile au fost deschise oficial în septembrie 2006. Clădirea administrativă a fost finalizată în august 2008 (⁴⁷).

(28)În 2007 a avut loc o nouă restructurare, în care activităţile Milj

Xpert Troms

KF, ale Avfallsbehandling Troms

KF şi ale Renovasjonsetaten au fost consolidate pentru a se constitui o singură întreprindere municipală, Remiks Troms

KF. Astfel, noua entitate gestiona atât deşeurile menajere, cât şi operaţiunile de piaţă legate de deşeurile comerciale, precum şi prelucrarea deşeurilor şi operaţiunea de tratare finală a deşeurilor. La momentul respectiv, clădirea de prelucrare de pe amplasamentul Milj

park era pe deplin operaţională, însă clădirea administrativă era încă în construcţie, astfel cum s-a menţionat mai sus. Prin urmare, municipalitatea a păstrat Troms

Milj

park KF ca entitate separat

până la finalizarea construcţiei.

2.2.2.Structura şi activităţile Remiks Group

(30)La momentul deciziei de iniţiere a procedurii, societatea-mamă a Remiks Group era Remiks Milj

park AS ("Remiks Milj

park"), deţinută în proporţie de 99,99 % de municipalitate şi de 0,01 % de municipalitatea Karls

y (⁴⁸). Aceasta era menită să fie un furnizor complet de servicii de gestionare a deşeurilor în regiune prin intermediul filialelor sale.

(34)Remiks Husholdning era o filială deţinută integral de Remiks Milj

park. Funcţia sa principală era aceea de a gestiona deşeurile menajere pentru municipalităţile de care aparţinea, în conformitate cu obligaţiile municipalităţilor în temeiul LCP (⁵¹). În 2013, Autoritatea a considerat că serviciile municipale de colectare a deşeurilor menajere nu sunt de natură economică (⁵²). Remiks Husholdning era o "entitate statutară" - compensată pe baza principiului costului total descris la punctul (21) de mai sus. Începând cu 1 februarie 2017, Remiks Husholdning şi-a asumat şi responsabilitatea gestionării deşeurilor comerciale proprii ale municipalităţii.

(35)Remiks Produksjon era o filială deţinută integral de Remiks Milj

park. Aceasta era o entitate comercială care îşi desfăşura activitatea în domeniul serviciilor de prelucrare şi tratare a deşeurilor. Remiks Produksjon gestiona direct recepţia, sortarea, pretratarea şi depozitarea intermediară a deşeurilor la amplasamentul din Milj

park, dar achiziţiona servicii de tratare finală a deşeurilor de la alţi furnizori "din aval" situaţi atât pe teritoriul Norvegiei, cât şi în afara acesteia (⁵³).

3.Măsurile vizate de investigaţie

3.1.1.Context

(36)Astfel cum se descrie în secţiunea 2.2.1, în trecut municipalitatea îşi organiza activităţile de gestionare a deşeurilor prin intermediul întreprinderilor municipale. După constituirea Remiks Group, Remiks Nćring şi-a asumat răspunderea pentru activităţile de colectare a deşeurilor comerciale, inclusiv pentru sarcina de colectare a deşeurilor comerciale produse de diferitele instituţii şi entităţi municipale (⁵⁴).

(37)În perioada relevantă, Remiks Nćring oferea trei categorii principale de servicii:

(38)Acordul cu municipalitatea nu a fost renegociat şi nici nu a făcut obiectul unei proceduri de achiziţii publice odată cu transferul activităţii către Remiks Nćring, întrucât Remiks Nćring a continuat doar să furnizeze diverselor unităţi municipale aceleaşi servicii ca întreprinderea municipală anterioară. Prin urmare, municipalitatea şi Remiks Nćring nu au încheiat niciodată un contract oficial de colectare a deşeurilor comerciale. În schimb, autorităţile norvegiene au descris acordul ca fiind un "acord-cadru nescris", în care fiecare unitate municipală (aproximativ 150 în total) (⁵⁵) decidea cu privire la propriile nevoi, formula propriile solicitări şi era facturată separat (⁵⁶).

(40)Conform figurii 1, în perioada specificată Remiks Nćring a înregistrat o creştere nominală de 58 % a veniturilor totale (~ 30 MNOK). Veniturile din vânzările municipale au crescut cu aproximativ 47 % (~ 3,7 MNOK). În medie, în cursul acestei perioade vânzările municipale au reprezentat aproximativ 15 % din veniturile totale ale Remiks Nćring (fluctuând în intervalul 13-16 %), scăzând cu aproximativ 1 % faţă de 2010.

(41)În figura 2 de mai jos se prezintă evoluţia marjei operaţionale a Remiks Naering în perioada 2010-2017, când Remiks Naering presta servicii pentru municipalitate, precum şi evoluşia marjei operaţionale în perioada 2018-2020, când Remiks Nćring nu mai presta servicii pentru municipalitate. Remiks Nćring a avut o marjă operaţională medie de 4,7 % în perioada 2010-2017 şi de 2,3 % în perioada 2018-2020.

3.1.2.1.Introducere

(43)În comunicările cu Autoritatea, reclamanta a invocat patru argumente în sprijinul afirmaţiei sale, şi anume că: (i) o comparaţie cu suma plătită de municipalitatea Bod

indică o plată excedentară; (ii) municipalitatea nu a negociat preţuri mai bune pe baza poziţiei sale de cel mai mare cumpărător din regiune; (iii) s-a înregistrat o creştere semnificativă a remuneraţiei plătite către Remiks Nćring în perioada 2010-2016 şi (iv) o comparaţie cu costurile suportate de Remiks Husholdning pentru prestarea aceluiaşi serviciu în 2017 indică obţinerea unor marje semnificative din vânzările municipale.

3.1.2.2.Analiza comparativă cu municipalitatea Bod

(45)Autorităţile norvegiene au susţinut însă că condiţiile de piaţă, prin urmare şi preţurile, variază foarte mult între diferitele zone ale Norvegiei şi că există, de asemenea, o diferenţă în ceea ce priveşte conţinutul şi calitatea serviciului. Prin urmare, analiza comparativă cu municipalităţile din alte zone ar fi inadecvată (⁵⁷). În decizia de iniţiere a procedurii, argumentele prezentate de autorităţile norvegiene au condus Autoritatea la concluzia preliminară că municipalitatea Bod

nu reprezintă o referinţă potrivită pentru stabilirea condiţiilor pieţei din Troms

(⁵⁸).

3.1.2.3.Analiza comparativă cu clienţii privaţi locali

(46)Anterior deciziei de iniţiere a procedurii, autorităţile norvegiene au susţinut că vânzările municipale ar putea fi evaluate prin comparaţie cu vânzările similare efectuate către clienţi publici şi privaţi externi de pe aceeaşi piaţă locală, astfel încât să se excludă posibilitatea "supraevaluării preţului". În această privinţă, autorităţile norvegiene au subliniat că Remiks Nćring oferea entităţilor publice şi private aceleaşi servicii, la aceleaşi preţuri. De asemenea, acestea au informat Autoritatea că aproximativ 60 % din vânzările municipale constau în abonamente "cu preţ fix", care reprezentau aproximativ 30 % din vânzările totale de astfel de servicii de către Remiks Nćring.

(47)Autorităţile norvegiene au prezentat o imagine de ansamblu a serviciilor care au generat cea mai mare cifră de afaceri, atât din rândul abonamentelor cu preţ fix, cât şi din rândul altor servicii, achiziţionate de entităţile municipale în 2015. Imaginea de ansamblu, care ilustra 70 % din totalul vânzărilor municipale din anul respectiv, arăta că se pot găsi mai mulţi clienţi externi "similari" pentru toate serviciile analizate, cu excepţia a patru dintre acestea (⁵⁹). Autorităţile norvegiene au considerat că există probabil potriviri şi pentru restul de 30 %, dar au explicat că au limitat căutarea doar la serviciile care generau o cifră de afaceri de peste 50 000 NOK (⁶⁰).

(48)Reclamanta nu a fost însă convinsă de această analiză comparativă, argumentând că municipalitatea, având în vedere dimensiunea şi poziţia sa de mare cumpărător, ar fi putut negocia preţuri mai bune. În consecinţă, o comparaţie cu întreprinderile mai mici din regiune nu excludea posibilitatea "supraevaluării preţului". Comparaţiile de acest tip ar trebui realizate, de fapt, în raport cu entităţi care au o poziţie de negociere similară cu cea a municipalităţii. În consecinţă, deşi contractul dintre entităţile municipale individuale şi Remiks Naering se baza pe condiţii similare cu cele oferite întreprinderilor mai mici, reclamanta a susţinut că municipalitatea ar fi trebuit să obţină condiţii mult mai bune (⁶¹).

(49)Încercând să demonstreze efectele negocierilor, reclamanta a oferit un exemplu de client privat care pare să fi obţinut o ofertă mai bună din partea Remiks Nćring după ce a fost contactat de un concurent (⁶²). Reclamanta a observat, de asemenea, că municipalitatea a declarat în corespondenţa cu Remiks Nćring că derularea unei proceduri de achiziţii publice ar fi avantajoasă din punct de vedere economic pentru municipalitate, ceea ce indică faptul că remuneraţia plătită era mai mare decât cea care ar fi rezultat în urma concurenţei (⁶³).

(50)Autorităţile norvegiene au contestat faptul că municipalitatea ar trebui considerată o entitate unică în acest context. Ele au explicat că instituţiile şi entităţile municipale au nevoi diferite, ceea ce face necesară încheierea unor acorduri separate. Prin urmare, Remis Nćring a tratat fiecare unitate ca pe un client independent, către care a emis în mod direct facturi separate (⁶⁴). Autorităţile au mai precizat că, în perioada vizată, diferite unităţi municipale au adresat societăţii Remiks Nćring, în grade diferite, solicitări de modificare a tipului, a frecvenţei şi a întinderii serviciului (⁶⁵).

3.1.2.4.Creşterea remuneraţiei

(53)Autorităţile norvegiene au susţinut însă că această creştere a fost determinată în principal de extinderea activităţii municipale în perioada respectivă, ceea ce a dus la producerea mai multor deşeuri comerciale şi, prin urmare, la creşterea nevoii de servicii de colectare a deşeurilor (⁶⁸). În acest sens, autorităţile norvegiene au consemnat că numărul locuitorilor şi al angajaţilor municipali a crescut cu 9 % şi, respectiv, 19 % (⁶⁹), că stocul de active fixe deţinute de municipalitate a crescut cu 44 % (⁷⁰) şi că a existat o creştere corespunzătoare de 45 % a cheltuielilor de funcţionare ale Remiks Naering în perioada 2010-2016 (⁷¹).

(54)Autorităţile norvegiene au explicat, de asemenea, că s-au înregistrat creşteri moderate ale preţurilor aferente serviciilor în cauză, cu câteva procente pe an, pentru a compensa creşterile generale ale preţurilor şi ale costurilor (⁷²). Ele au subliniat însă că ajustările respective s-au aplicat în egală măsură clienţilor municipali ai Remiks Naering şi clienţilor săi publici şi privaţi externi. Autorităţile norvegiene au consemnat un exemplu concret de client privat care a achiziţionat acelaşi serviciu ca o unitate municipală, la acelaşi preţ şi a suportat aceleaşi majorări de preţuri în perioada 2010-2016 (⁷³).

(55)În sfârşit, autorităţile norvegiene au susţinut că veniturile totale ale Remiks Nćring au crescut cu 58 % în cursul perioadei vizate, fără ca plăţile efectuate de municipalitate să constituie o pondere dominantă în cadrul veniturilor (~ 15 %) (⁷⁴). Ele au susţinut că o astfel de creştere a cifrei de afaceri nu ar fi fost posibilă dacă societatea nu ar fi oferit preţuri competitive.

3.1.2.5.Comparaţia cu Remiks Husholdning

(58)Anterior deciziei de iniţiere a procedurii, reclamanta a observat un decalaj semnificativ între remuneraţia plătită societăţii Remiks Naering în 2016 (11,4 MNOK) şi costul bugetat de Remiks Husholdning pentru 2017 (8,2 MNOK). Din aceasta, reclamanta a dedus că în 2016 Remiks Nćring a obţinut o marjă de 30 % din vânzările municipale - semnificativ mai mare decât intervalul considerat normal, şi anume 0-8 % (⁷⁶).

(59)Autorităţile norvegiene au negat însă că Remiks Nćring ar fi obţinut astfel de marje, afirmând că ipoteza reclamantei privind similitudinile costurilor nu este corectă. În realitate, costul activităţii ar fi scăzut atunci când activitatea a fost preluată de Remiks Husholdning deoarece Remiks Husholdning putea să valorifice sinergiile apărute din coordonarea deşeurilor menajere şi comerciale. Autorităţile au susţinut că momentul comparaţiei este de asemenea relevant, întrucât Remiks Husholdning a funcţionat la eficienţă maximă în 2017, având prin urmare un cost scăzut al capitalului (⁷⁷). În plus, autorităţile norvegiene au adus argumentul că serviciile furnizate au fost diferite, ceea ce face ca o comparaţie directă să fie nepotrivită. În timp ce Remiks Naering furniza servicii "cu preţ fix", Remiks Husholdning percepea un "preţ de cost" bazat pe greutate - a se vedea punctul (37) pentru informaţii. Prin urmare, cele două se confruntau cu riscuri diferite în ceea ce priveşte plata finală (⁷⁸).

3.1.3.1.Analiza comparativă cu clienţii privaţi locali

(61)În cursul procedurii oficiale de investigare, autorităţile norvegiene au susţinut că municipalitatea nu ar trebui considerată ca fiind un singur mare achizitor în acest context (⁸⁰). Autorităţile au clarificat, de asemenea, că Remiks Nćring lucra cu o "listă de preţuri" generală pentru ofertele sale de servicii regulate, care se aplicau tuturor clienţilor săi, indiferent de dimensiunea lor şi indiferent dacă forma lor de proprietate era publică sau privată (⁸¹). Un aspect important este acela că nu se acordau reduceri pentru cantităţi mari în cazul serviciilor incluse în lista generală de preţuri.

(62)Autorităţile norvegiene au explicat că, deoarece se utilizau simultan aceleaşi echipamente şi aceiaşi angajaţi pentru a deservi un număr mare de clienţi pe rutele sale de colectare, evaluarea raportului individual dintre costuri şi riscuri este mai puţin relevantă. Astfel, Remiks Nćring nu stabilea preţurile în mod individual pentru fiecare client, ci le stabilea la un nivel agregat bazat pe condiţiile pieţei (evoluţia costurilor, inovarea, tendinţele pieţei, concurenţa etc.). În acest context, autorităţile norvegiene au prezentat lista de preţuri care s-a aplicat tuturor clienţilor pentru serviciile oferite în perioada 2014-2018 (⁸²).

(63)Pentru a demonstra că clienţii privaţi plăteau acelaşi preţ ca municipalitatea, autorităţile norvegiene au prezentat suplimentar dovezi de clienţi externi care au achiziţionat aceleaşi servicii ca entităţile municipale la aceleaşi preţuri, prin intermediul mai multor exemple concrete (⁸³) (⁸⁴) (⁸⁵). Mai exact, autorităţile norvegiene au prezentat o imagine de ansamblu asupra a şapte categorii de servicii vândute în perioada 2010-2016, prezentând exemple atât de clienţi municipali, cât şi de clienţi externi. În plus, ele au prezentat o imagine de ansamblu a clienţilor fiecărui serviciu în 2010 şi în perioada 2014-2016, arătând că au existat mai mulţi clienţi externi "similari" pentru aproape toate serviciile achiziţionate de municipalitate. Autorităţile norvegiene au clarificat faptul că neindicarea unor clienţi similari pentru unele dintre servicii nu înseamnă că în aceste cazuri clienţii externi plăteau preţuri diferite, ci indică doar că autorităţile norvegiene nu au identificat astfel de clienţi care să cumpere serviciile respective în perioada vizată (⁸⁶).

(64)Autorităţile norvegiene au informat Autoritatea şi cu privire la faptul că este aproape imposibil să se determine proporţia exactă a clienţilor externi existenţi pentru fiecare serviciu în cursul perioadei de şase ani, întrucât Remiks Nćring nu a putut să extragă informaţiile respective din baza sa de date. Autorităţile au explicat că, pentru a documenta proporţia astfel cum a solicitat Autoritatea, ar fi necesar ca Remiks Nćring să cerceteze manual mii de facturi. Pentru a finaliza această sarcină, Remiks Nćring ar trebui să îşi suspende activitatea, deoarece toate resursele administrative ar trebui să fie realocate acestei sarcini pe o perioadă îndelungată. Autorităţile norvegiene au subliniat că eşantioanele prezentate Autorităţii nu au fost alese pentru a induce în eroare, ci constituie o selecţie reprezentativă (⁸⁷).

(65)În ceea ce priveşte lista de preţuri menţionată mai sus, autorităţile norvegiene au explicat că această listă de preţuri a fost ajustată în fiecare an pe baza indicelui preţurilor de consum ("IPC") şi, ocazional, pe baza unei ajustări discreţionare în cazul unor creşteri ale costurilor unor factori de producţie importanţi, care nu se regăseau în indicele respectiv. Exemplele oferite, de clienţi externi care au plătit aceleaşi preţuri, demonstrează şi faptul că clienţii externi s-au confruntat cu aceleaşi majorări de preţuri ca şi entităţile municipale atunci când au achiziţionat aceleaşi servicii (⁸⁸).

(66)Autorităţile norvegiene au clarificat faptul că, în unele cazuri, este posibil ca clienţii individuali să fi abordat Remiks Nćring pentru a negocia preţurile, dar au adăugat că acest lucru a fost relevant în principal pentru comenzile nestandardizate sau punctuale, nu pentru ofertele de servicii standardizate ale societăţii. În orice caz, autorităţile norvegiene au explicat că reducerile de acest tip au fost de mică amploare şi că entităţile municipale au beneficiat în mod egal de această politică (⁸⁹).

(67)În sfârşit, autorităţile norvegiene au susţinut că marja operaţională medie obţinută de Remiks Nćring în cursul perioadei, şi anume 4,59 %, nu a fost excesivă în comparaţie cu rentabilitatea normală a industriei (⁹⁰), despre care reclamanta susţine că se situa în intervalul 0-8 % - a se vedea punctul (58). Autorităţile norvegiene au subliniat, de asemenea, că marja obţinută de Remiks Nćring s-a situat în intervalul normal atât înainte de 2017, cât şi ulterior, după încetarea acordului cu municipalitatea, ceea ce arată că marjele aferente vânzărilor municipale nu au fost mai mari decât cele aferente clienţilor externi (⁹¹).

3.1.3.2.Creşterea remuneraţiei

(70)Totuşi, autorităţile norvegiene au informat Autoritatea că este imposibil să se documenteze evoluţia exactă a volumelor de deşeuri, deoarece nu au fost înregistrate astfel de date pentru serviciile "cu preţ fix". Motivul este acela că serviciile "cu preţ fix" nu se bazau pe greutate, ci pe numărul şi dimensiunea pubelelor. Pentru a obţine o imagine de ansamblu asupra numărului de pubele achiziţionate, ar trebui cercetate mii de facturi, astfel cum se menţionează la punctul (64) (⁹³). Autorităţile norvegiene au precizat că, în orice caz, indicatorul potrivit ar consta în preţurile percepute pentru servicii, nu în remuneraţia totală ca atare. În această privinţă, autorităţile norvegiene au reiterat faptul că s-au efectuat ajustări anuale ale preţurilor, dar că acestea nu au depăşit costurile obişnuite şi inflaţia preţurilor (⁹⁴). Este important de precizat că, astfel cum se descrie la punctul (63), ele au furnizat documente care atestă creşterea cu aceeaşi sumă a preţurilor plătite de clienţii externi.

3.1.3.3.Comparaţia cu Remiks Husholdning

(72)Pentru început, autorităţile norvegiene au arătat că sfera de cuprindere a serviciilor a fost substanţial diferită. În timp ce serviciul prestat de Remiks Nćring presupunea colectarea deşeurilor şi recepţia deşeurilor autolivrate, Remiks Husholdning îşi asumase doar sarcina colectării (⁹⁵). Prin urmare, o parte considerabilă a vânzărilor municipale (~ ¹/3) a rămas la Remiks Nćring şi după ce activitatea a fost preluată de Remiks Husholdning. Luând în considerare această diferenţă, autorităţile norvegiene au arătat că decalajul imputat este de 14 % - mult mai mic decât marja de 30 % indicată de reclamantă (⁹⁶).

(74)În primul rând, autorităţile norvegiene au subliniat că cele două entităţi nu funcţionau în aceleaşi condiţii. Remiks Nćring, în calitate de entitate comercială, trebuia să opereze cu o anumită capacitate excedentară pentru a obţine noi contracte şi a se adapta la nevoile clienţilor, în timp ce Remiks Husholdning, în calitate de entitate statutară, a fost înfiinţată pentru a deservi un număr exact de gospodării cu un serviciu standardizat şi optimizat din punctul de vedere al costurilor. În plus, deoarece îşi desfăşura activitatea în condiţii comerciale care presupuneau un risc permanent în comparaţie cu o entitate care se poate baza pe fonduri publice pentru a-şi acoperi costurile, Remiks Naering trebuia, prin urmare, să ia în considerare acest risc de cost la stabilirea preţurilor.

(75)În al doilea rând, autorităţile norvegiene au reiterat faptul că Remiks Husholdning era în măsură să valorifice sinergiile apărute la combinarea deşeurilor menajere cu cele comerciale. Troms

este o municipalitate mare cu locuinţe dispersate, centrul oraşului fiind situat pe o insulă aflată în mijloc, legată de continent şi de insulele înconjurătoare prin două poduri şi un tunel. Prin urmare, distanţele dintre zonele rezidenţiale şi cele comerciale sunt lungi. Întrucât majoritatea unităţilor municipale (grădiniţe, şcoli etc.) se aflau în zone rezidenţiale, era mai eficient să se combine colectarea deşeurilor menajere şi a deşeurilor comerciale municipale decât colectarea deşeurilor comerciale municipale şi private. Întrucât Remiks Husholdning colecta deja deşeuri în zonele rezidenţiale, au fost necesare modificări minime ale rutelor.

(76)În al treilea rând, autorităţile norvegiene au explicat modalitatea prin care sistemul optic de sortare folosit de Remiks Husholdning a redus numărul deplasărilor necesare şi, prin urmare, costul serviciului. Fără sortare optică, clientul trebuie să utilizeze pubele diferite pentru fiecare fracţiune de deşeuri, iar colectorul de deşeuri trebuie să efectueze deplasări separate la amplasament pentru a ridica fiecare fracţiune. În schimb, la sortarea optică, deşeurile sunt sortate în saci coloraţi, care pot fi aşezaţi în aceeaşi pubelă şi colectaţi la aceeaşi deplasare, deoarece fracţiunile vor fi sortate ulterior de un sistem robotic. Potrivit autorităţilor norvegiene, Remiks Husholdning era singurul furnizor din cadrul municipalităţii care dispunea de o astfel de instalaţie la momentul respectiv. Autorităţile norvegiene au furnizat exemple care ilustrează economiile de costuri asociate cu sortarea optică, însoţite de estimări ale orelor de conducere economisite pentru anumite amplasamente.

3.1.4.1.Analiza comparativă cu clienţii privaţi locali

3.1.4.2.Creşterea remuneraţiei

(80)În cursul procedurii oficiale de investigare, reclamanta a susţinut în continuare că creşterea remuneraţiei plătite societăţii Remiks Nćring implică un avantaj. Reclamanta nu a considerat că creşterea numărului de angajaţi ai municipalităţii şi inflaţia ar fi suficiente pentru a explica creşterea plăţilor (⁹⁹) şi a subliniat lipsa unor documente care să justifice creşterea volumului de deşeuri (¹⁰⁰). În plus, reclamanta a considerat că este improbabil ca clienţii privaţi să se fi confruntat cu majorări de preţuri comparabile.

3.1.4.3.Comparaţia cu Remiks Husholdning

(81)În ceea ce priveşte comparaţia cu Remiks Husholdning, reclamanta şi-a revizuit calculele referitoare la costurile efective suportate de Remiks Husholdning (în raport cu costurile bugetate), constatând un decalaj şi mai mare între remuneraţia din 2016 a Remiks Naering şi costurile Remiks Husholdning din 2017. Conform noului calcul, Remiks Naering a obşinut o marjă de profit estimată la aproximativ 65 % în cazul vânzărilor municipale din 2016, un nivel cu mult mai mare decât intervalul considerat normal de către reclamantă, şi anume 0-8 % (¹⁰¹).

(82)Reclamanta a susţinut, de asemenea, că raţionamentul autorităţilor norvegiene cu privire la diferenţele de cost nu pare a fi plauzibil. În primul rând, reclamanta a afirmat că o strategie de afaceri în care se recurge la o capacitate excedentară pare a fi contrară comportamentului comercial obişnuit. În al doilea rând, reclamanta a susţinut că aproximativ o treime dintre entităţile municipale foloseau sortarea optică încă din 2013, negăsind niciun motiv pentru a crede că celelalte beneficii ale acestui sistem nu au fost deja exploatate în anii următori. În al treilea rând, reclamanta a afirmat că o căutare pe Google Maps arată că în proximitatea entităţilor municipale utilizate ca exemple de către autorităţile norvegiene se aflau mai mulţi producători de deşeuri comerciale, ceea ce pune sub semnul îndoielii valoarea probatorie a exemplelor respective. În sfârşit, reclamanta a constatat că potenţialul de reducere a costurilor generat de sinergii este neglijabil (¹⁰²).

3.2.1.Context

(83)Astfel cum se descrie în secţiunea 2.2.1, în trecut municipalitatea asigura gestionarea "deşeurilor menajere" prin intermediul întreprinderilor municipale. În urma reorganizării din 2010 şi a constituirii Remiks Group, responsabilitatea acestei sarcini a fost asumată de Remiks Husholdning. Începând cu 1 februarie 2017, Remiks Husholdning a primit şi instrucţiunea de a gestiona deşeurile comerciale "proprii" ale municipalităţii, care fuseseră gestionate anterior de Remiks Nćring.

(84)În plus, odată cu reorganizarea în Remiks Group, activităţile de prelucrare a deşeurilor municipalităţii au fost atribuite societăţii Remiks Produksjon - inclusiv sarcina de a organiza tratarea şi eliminarea deşeurilor în aval. Deşi Remiks Produksjon era o entitate comercială, veniturile sale proveneau în principal din vânzările interne către Remiks Husholdning şi Remiks Naering (~ 90 %). Clienţii externi ai Remiks Produksjon erau în principal mari producători de deşeuri comerciale.

(86)Ca parte a procesului de gestionare a deşeurilor menajere, deşeurile colectate de Remiks Husholdning erau transportate la unitatea din Milj

park, unde erau sortate şi apoi transportate către Remiks Produksjon pentru prelucrare şi tratare ulterioară. Remiks Produksjon se ocupa în mod direct de recepţia, prelucrarea (sortare, presare, măcinare, ambalare etc.) şi depozitarea intermediară a deşeurilor, dar angaja furnizori externi de pe diverse pieţe din aval pentru tratarea finală a deşeurilor. Prin urmare, plata efectuată de Remiks Husholdning către Remiks Produksjon pentru serviciile respective a fost considerată "tranzacţie internă", întrucât cele două erau entităţi din cadrul aceluiaşi grup.

(87)În tabelul 1 de mai jos se prezintă evoluţia volumelor de deşeuri menajere (tone) livrate de Remiks Husholdning către Remiks Produksjon în fiecare an în perioada 2010-2019 (¹⁰⁴). Datele arată o creştere notabilă a volumului de deşeuri menajere prelucrate în această perioadă, mai exact 45 % pe parcursul întregii perioade 2010-2019, cu o creştere de aproximativ 15 % între 2012 şi 2015.

3.2.2.Motivele care au condus la iniţierea procedurii oficiale de investigare

(89)Autorităţile norvegiene au susţinut însă că preţurile interne au fost conforme cu condiţiile de piaţă, întrucât contractul a fost negociat în conformitate cu principiul "condiţiilor de concurenţă deplină" din Legea norvegiană privind societăţile cu răspundere limitată (¹⁰⁶), articolele 3-9 (¹⁰⁷). Ele au informat Autoritatea că, în lipsa unor valori de referinţă externe, au utilizat preţurile interne negociate de Remiks Nćring pentru serviciul respectiv drept bază pentru stabilirea preţurilor, datorită similarităţii dintre tipurile de deşeuri şi dintre volumele şi costurile de prelucrare, precum şi datorită caracterului comercial al Remiks Nćring şi expunerii sale la presiunea concurenţială (¹⁰⁸).

(90)În decizia de iniţiere a procedurii, Autoritatea a exprimat îndoieli cu privire la faptul că un preţ plătit de o altă societate din cadrul aceluiaşi grup ar putea servi drept valoare de referinţă pentru preţul pieţei. În consecinţă, Autoritatea a invitat autorităţile norvegiene să prezinte documente care să demonstreze că preţul plătit societăţii Remiks Produksjon a fost în conformitate cu condiţiile normale de piaţă (¹⁰⁹).

3.2.3.1.Analiza comparativă internă

(91)În cursul procedurii oficiale de investigare, autorităţile norvegiene au afirmat că nu există nicio acuzaţie directă, niciun exemplu şi nicio dovadă din partea reclamantei cu privire la existenţa vreunei plăţi excedentare în contractul societăţii Remiks Husholdning cu Remiks Produksjon şi, prin urmare, nu există niciun argument de combătut (¹¹⁰). Ca atare, autorităţile au reafirmat că acordul a fost încheiat în urma unor negocieri comerciale reale şi au reiterat faptul că niciun auditor nu a semnalat nereguli cu privire la aceste tranzacţii interne (¹¹¹).

(92)Autorităţile norvegiene au precizat că pieţele deşeurilor sunt delimitate geografic, deoarece distanţa până la instalaţia de prelucrare a deşeurilor este determinantă pentru alegerea furnizorului de către client. De asemenea, ele au susţinut că în regiune nu există niciun furnizor alternativ echivalent societăţii Remiks Produksjon. De exemplu, Remiks Produksjon este singurul furnizor care oferă serviciul de "gestionare completă", putând să trateze hârtie, deşeuri alimentare, ipsos ş.a.m.d. sortate optic. Din acest motiv, Remiks Husholdning nu a putut să obţină oferte şi să compare preţuri, ceea ce face imposibilă găsirea unui termen de comparaţie extern (¹¹²).

(93)Autorităţile norvegiene au explicat, de asemenea, că există diferenţe între costurile de prelucrare în funcţie de zonă şi de furnizor, din motive precum diferenţele de infrastructură, economiile de scară, standardele sociale şi de mediu, tehnologia, disponibilitatea altor instalaţii de tratare în aval şi distanţa faţă de acestea. Ca atare, analiza comparativă cu preţurile practicate în alte zone este nepotrivită (¹¹³).

(95)Autorităţile norvegiene au adus şi argumentul că Remiks Nćring, fiind un operator comercial care îşi oferea serviciile pe o piaţă concurenţială, avea motivaţia să negocieze preţuri interne competitive. Dacă Remiks Nćring ar fi acceptat să plătească preţuri excesive, costul ridicat ar fi trebuit să se reflecte, la rândul său, în preţurile serviciilor Remiks Naering. Acest lucru ar fi determinat clienţii să treacă la concurenţă, cauzând o scădere a cotei de piaţă deţinute de Remiks Naering (¹¹⁴). Potrivit autorităţilor norvegiene, aceste efecte nu s-au materializat, ceea ce indică faptul că nici Remiks Nćring, nici Remiks Husholdning nu au plătit un "preţ supraevaluat" societăţii Remiks Produksjon.

(96)Autorităţile norvegiene au explicat, de asemenea, că contractul dintre Remiks Husholdning şi Remiks Produksjon, care a formalizat condiţiile acordului, conţinea o anexă în care se stabileau "preţuri unitare" pentru diferitele fracţiuni de deşeuri (¹¹⁵). Fiecare fracţiune necesită metode de prelucrare şi căi de tratare distincte, gestionarea sa fiind prin urmare asociată cu un preţ diferit. Plata finală efectuată de Remiks Husholdning depindea, aşadar, de compoziţia şi greutatea deşeurilor livrate către Remiks Produksjon în vederea prelucrării.

(97)Autorităţile norvegiene au informat Autoritatea că acest contract prevedea un mecanism ajustabil de stabilire a preţurilor, care stipula că preţurile vor face obiectul unor ajustări anuale, în urma negocierilor, pentru a reflecta evoluţiile pieţei. De asemenea, mecanismul preciza că, în cazul în care nu se va ajunge la un acord comun, preţul va fi ajustat pe baza IPC sau a creşterilor documentate ale unor costuri care nu sunt surprinse de indice, cu condiţia ca acestea să fie independente de voinţa Remiks Produksjon (¹¹⁶). În această privinţă, autorităţile norvegiene au reiterat faptul că Remiks Produksjon efectuează doar o parte limitată a procedurii de prelucrare a deşeurilor, deoarece achiziţionează servicii suplimentare de tratare a deşeurilor de la operatori de pe pieţele din aval, unde preţurile sunt volatile (¹¹⁷).

(98)În sfârşit, autorităţile norvegiene au atras atenţia asupra rezultatelor obţinute de Remiks Produksjon şi Remiks Naering, susţinând că niciuna dintre societăţi nu a obţinut marje anormale în aceşti ani. Argumentul adus a fost acela că, dacă Remiks Nćring (şi, prin urmare, Remiks Husholdning) ar fi plătit preţuri excesive, Remiks Produksjon ar fi realizat profituri excepţionale. Potrivit autorităţilor, acest lucru nu este confirmat de conturi, ceea ce arată că marja operaţională medie a Remiks Produksjon a fost de aproximativ 6 % în perioada 2010-2020 (¹¹⁸).

(100)Cu toate acestea, ca o consideraţie generală, autorităţile au presupus că marjele de exploatare din industrie trebuie să fie ridicate, deoarece prelucrarea deşeurilor este o activitate cu utilizare intensivă a capitalului şi cu nevoi de investiţii considerabile. În această privinţă, ele au arătat că operatorul local de deşeuri Perpetuum Circuli AS a obţinut o marjă operaţională medie de 37 % în perioada 2010-2020, în care a activat în domeniul "tratării deşeurilor nepericuloase". Deşi nu considerau neapărat că acest număr este reprezentativ, autorităţile au fost de părere că reprezintă un indiciu al unei industrii cu marje de profit ridicate (¹¹⁹).

3.2.3.2.Creşterea remuneraţiei

(102)În schimb, autorităţile norvegiene au afirmat că o creştere a sumelor plătite nu implică, în sine, un ajutor de stat ilegal. Autorităţile norvegiene au subliniat că toate ajustările preţurilor s-au bazat pe creşterea costurilor suportate de Remiks Produksjon, cum ar fi modificările de preţ ale serviciilor de tratare din aval, taxele pentru deşeuri şi pentru incinerare, precum şi pe creşterea costurilor asociate cu îmbunătăţirea ofertei de servicii în perioada respectivă (şi anume prelungirea programului de funcţionare şi un nou centru de reciclare) (¹²¹).

(103)Potrivit explicaţiei autorităţilor, contractul dintre Remiks Husholdning şi Remiks Produksjon se baza pe preţuri unitare. Prin urmare, dacă ar fi existat o creştere a volumului de deşeuri livrate în vederea prelucrării, suma totală plătită de Remiks Husholdning ar fi crescut în consecinţă. În această privinţă, autorităţile au reiterat faptul că creşterea remuneraţiei se explică în principal prin creşterea volumului de deşeuri, întrucât în perioada respectivă a crescut numărul de locuitori ai municipalităţii (¹²²).

(104)În plus, autorităţile norvegiene au subliniat că ponderea Remiks Husholdning în totalul activităţii facturabile a Remiks Produksjon a rămas constantă în perioada respectivă (~ 50 %). Argumentul lor a fost că, dacă creşterea cifrei de afaceri totale ar fi provenit doar din "plăţile excedentare" efectuate de Remiks Husholdning, ar fi crescut şi ponderea activităţii facturabile a Remiks Produksjon către Remiks Husholdning în această perioadă (¹²³).

(105)În sfârşit, autorităţile norvegiene au considerat că perioada de timp 2012-2015 este "aleasă în mod convenabil" pentru a se potrivi argumentului reclamantei, întrucât creşterea anuală înregistrată începând cu 2015 nu a fost comparabilă cu cea din perioada selectată (¹²⁴) (¹²⁵).

3.2.4.1.Analiza comparativă internă

(108)În ceea ce priveşte marja de 37 % realizată de Perpetuum Circuli AS, menţionată de autorităţile norvegiene, reclamanta a afirmat că această societate exploatează un depozit de deşeuri în Balsfjord şi este autorizată să elimine deşeuri obişnuite şi deşeuri inerte, pământ poluat şi deşeuri periculoase, servicii care nu sunt similare cu cele oferite de Remiks Produksjon. Drept referinţă alternativă, reclamanta a sugerat Perpetuum Mobile AS, un operator local care oferă atât servicii de colectare, cât şi servicii de prelucrare a deşeurilor şi care a suferit pierderi în şapte din ultimii 12 ani de funcţionare (2010-2021) (¹²⁸).

3.2.4.2.Creşterea remuneraţiei

(109)Astfel cum s-a menţionat mai sus, reclamanta a indicat şi o creştere cu 50 % a remuneraţiei plătite de Remiks Husholdning societăţii Remiks Produksjon în perioada 2012-2015 (¹²⁹), despre care consideră că nu poate fi explicată pe deplin prin creşterea cu 15 % a volumului deşeurilor menajere şi prin inflaţie (¹³⁰). Totodată, reclamanta a precizat că nu există nicio taxă pe deşeuri sau pe incinerare, astfel cum au susţinut autorităţile norvegiene (¹³¹), şi că Remiks Produksjon ar trebui să probeze prin documente presupusele creşteri ale costurilor în aval.

3.3.1.Context

(110)Astfel cum s-a subliniat în secţiunea 2.2.1, municipalitatea a constituit (¹³²) Troms

Milj

park KF în 2004 pentru a gestiona dezvoltarea proprietăţii "Milj

park", o zonă industrială care se întinde pe o suprafaţă de aproximativ 100 000 m²la capătul de nord al insulei Troms

ya. Scopul iniţial al proiectului a fost de a consolida activităţile de gestionare a deşeurilor într-un singur loc - atât a celor provenite din activităţile proprii ale municipalităţii, cât şi a celor provenite de la operatorii privaţi (¹³³).

(111)Mandatul acordat societăţii Troms

Milj

park KF în 2004 prevedea construirea unei instalaţii de recepţie şi prelucrare a deşeurilor, cunoscută drept "clădirea de producţie", împreună cu o clădire administrativă. Lucrările de construcţie au început în 2005, iar instalaţiile au devenit operaţionale în 2006. De asemenea, în 2007 municipalitatea a constituit Remiks Troms

KF pentru a consolida activit

ţile municipalităţii de gestionare a deşeurilor în cadrul unei singure entităţi. Principalele operaţiuni ale noii entităţi s-au desfăşurat în Milj

park, unde aceasta a închiriat clădirea de producţie şi clădirea administrativă de la Troms

Milj

park KF.

3.3.1.1.Documentul pregătitor (¹³⁴) din 29 aprilie 2009

(114)După o analiză a opţiunilor disponibile pentru reorganizare, în document s-a recomandat o formă juridică cu răspundere limitată şi o structură de "grup", cu o societate-mamă şi două sau mai multe filiale. Această recomandare a fost motivată de necesitatea de a stabili o separaţie clară între activităţile de gestionare a deşeurilor orientate spre piaţă ale municipalităţii şi mandatul său de monopol în ceea ce priveşte deşeurile menajere. De asemenea, noua structură a fost considerată mai potrivită pentru obţinerea eficienţei operaţionale.

(115)În plus, în document s-a propus ca, atunci când Troms

Milj

park KF nu va mai exista, Remiks Milj

park AS s

devină societatea-mamă a grupului şi să îşi asume rolul de "administrator al patrimoniului" reprezentat de instalaţiile din Milj

park, fiind responsabilă cu dezvoltarea în continuare a zonei şi cu închirierea instalaţiilor de pe amplasament. În consecinţă, ca parte a reorganizării recomandate, trebuia să se stabilească un "bilanţ de deschidere" şi un nivel iniţial de capitalizare pentru noua societate Remiks Milj

park.

(116)În acest context, documentul sugera o primă etapă în care activele Troms

Milj

park KF s

fie transferate noii societăţi Remiks Milj

park AS, precum şi luarea în considerare a unor loturi de teren suplimentare, potrivite pentru anumite planuri de extindere. La momentul respectiv, existau incertitudini cu privire la dimensiunea şi valoarea exactă a loturilor necesare în acest scop. Ulterior, în urma mai multor măsuri pregătitoare, documentul sugera dizolvarea Remiks Troms

KF şi transferul activelor sale către Remiks Milj

park AS, care urma să înfiinţeze două sau mai multe filiale pentru operaţiunile de colectare şi prelucrare a deşeurilor, în timp ce activităţile legate de mandatul de monopol ar fi revenit unei entităţi distincte.

(117)În cadrul următoarei sale reuniuni, care a avut loc la 17 iunie 2009, consiliul local a dat curs recomandării (¹³⁶). Astfel, la 1 septembrie 2009 municipalitatea a constituit Remiks Milj

park AS (¹³⁷), care a înfiinţat trei filiale la 8 decembrie 2009 (¹³⁸). La momentul respectiv, tuturor entităţilor li s-a alocat capitalul propriu minim necesar pentru înregistrare. Un aspect demn de menţionat este acela că Remiks Husholdning urma să funcţioneze ca "entitate statutară" dedicată mandatului de monopol legal în ceea ce priveşte deşeurile menajere (¹³⁹).

(118)În plus, municipalitatea a angajat societatea Byggtakst Nord AS ("Byggtakst"), un evaluator independent, pentru a stabili valoarea proprietăţii asociate clădirilor din Milj

park. Conform raportului de evaluare din 3 ianuarie 2010, lotul specificat, care se întinde pe o suprafaţă de aproximativ 46 600 m², avea o valoare de piaţă de 42,6 milioane NOK (¹⁴⁰).

(119)Byggtakst a precizat că este puţin probabil ca lotul să mai aibă vreun potenţial de dezvoltare, deoarece părţile nivelate fuseseră amenajate complet, iar clădirile erau operaţionale. Byggtakst a confirmat, de asemenea, că evaluarea a fost efectuată în conformitate cu secţiunea 18B punctul 2.2 litera (a) din Orientările Autorităţii referitoare la elementele de ajutor de stat în vânzările de terenuri şi clădiri de către autorităţile publice ("Orientările Autorităţii referitoare la vânzarea de terenuri") (¹⁴¹).

3.3.1.2.Documentul pregătitor din 11 iunie 2010

(123)În primul rând, perspectiva unei rentabilităţi a capitalului bazată pe piaţă ar trebui analizată luând în considerare alocarea acestui capital între activităţile mandatate legal şi exploatarea comercială. Întrucât una dintre filiale urma să fie activă numai în cadrul mandatului de monopol reglementat bazat pe "principiul costului total", dividendele intragrup urmau să fie alocate doar entităţilor care desfăşurau operaţiuni comerciale. În acelaşi timp, deoarece una dintre filiale îşi desfăşura activitatea în cadrul monopolului, riscul investiţiilor urma să fie oarecum redus. În această privinţă, în document se preciza că doar 40 % din activităţile grupului erau expuse pieţei, în timp ce 60 % priveau mandatul de monopol.

(124)În al doilea rând, cerinţa privind rentabilitatea era legată de perspectivele de plată a dividendelor. În acest sens, un obiectiv-cheie al consolidării consta în valorificarea sinergiilor prin coamplasarea şi coordonarea deşeurilor menajere şi comerciale. Deşi instalaţia de prelucrare fusese construită în principal pentru sarcina de gestionare a deşeurilor menajere, gestionarea deşeurilor comerciale în cadrul aceleiaşi instalaţii urma să contribuie semnificativ la obţinerea de venituri şi la reducerea costului de prelucrare pe tonă.

(125)În sfârşit, în document se considera pertinent să se determine rata adecvată a capitalului propriu care îndeplinea cerinţele minime pentru exploatare, ţinând seama de nivelul capitalului propriu pe care l-ar fi angajat un investitor privat aflat într-o situaţie comparabilă. În acest sens, având în vedere transferurile planificate, rata capitalurilor proprii ale grupului şi ale societăţii-mamă urma să fie de 11 % şi, respectiv, de 20,7 %. Acest nivel a fost considerat conform cu principiul investitorului în economia de piaţă, întrucât s-a considerat că o rată a capitalurilor proprii mai mică de 30 % nu implică o "supracapitalizare".

(127)În noiembrie 2010, municipalitatea a angajat Byggtakst cu sarcina de a stabili valoarea lotului planificat pentru "a doua etapă" a planului de capitalizare a Remiks Milj

park. Acest lot făcea parte din planul de zonare Milj

park, dar nu fusese încă dezvoltat şi nici utilizat pentru activităţi de gestionare a deşeurilor. Conform raportului de evaluare din 12 ianuarie 2011, lotul specificat se întindea pe aproximativ 33 000 m²şi avea o valoare de 39,6 milioane NOK (¹⁴⁴). Byggtakst a afirmat că evaluarea a fost efectuată în conformitate cu secţiunea 18B punctul 2.2 litera (a) din Orientările Autorităţii referitoare la vânzarea de terenuri.

3.3.1.3.Documentul pregătitor din 11 aprilie 2012

(132)În al doilea rând, în document s-a analizat nivelul rentabilităţii care ar fi trebui să fie obţinută. Pe baza anumitor ipoteze privind dobânzile fără risc, inflaţia, cota de impozitare, prima de risc de piaţă şi prima de lipsă de lichiditate, rata de rentabilitate necesară a fost estimată la 9 %. Cu toate acestea, mai multe ipoteze necesitau o evaluare suplimentară. De exemplu, exista întrebarea dacă rata fără risc ar trebui să fie mai mică, având în vedere că se preconizau rate mai mici. În plus, existau puţine valori de referinţă disponibile pentru stabilirea primei de risc. În sfârşit, trebuia evaluată prima de lichiditate, având în vedere că era vorba despre o investiţie pe termen lung.

(133)În al treilea rând, în ceea ce priveşte perspectivele financiare ale activităţilor şi întrebarea dacă capitalul propriu urma să contribuie la creşterea veniturilor, astfel cum prevede principiul investitorului în economia de piaţă, în document se afirma că lotul suplimentar este necesar pentru dezvoltarea exploatării; Remiks Group se afla într-o fază de creştere, era implicat într-un program de dezvoltare a afacerii şi explora în mod activ noi posibilităţi de dezvoltare a proprietăţii, având inclusiv planuri de relocare a activităţilor de prelucrare a deşeurilor de la Tromsdalen la amplasament şi de înfiinţare a unei instalaţii de tratare a deşeurilor în colaborare cu partenerii regionali. Se preconiza că aceste iniţiative vor spori eficienţa operaţională şi vor genera venituri suplimentare din deşeurile reciclabile, conducând în cele din urmă la îmbunătăţirea performanţei financiare.

(136)Următoarea reuniune a consiliului local, care a avut loc la 19 iunie 2012 (¹⁴⁶), a autorizat transferul suplimentar către Remiks Milj

park şi rectificarea conturilor. Având în vedere contribuţia suplimentară în natură şi valoarea corectă a primului lot de teren, capitalul propriu total investit în grup de către municipalitate s-a ridicat la 102,5 milioane NOK.

3.3.2.Motivele care au condus la iniţierea procedurii oficiale de investigare

(137)Anterior deciziei de iniţiere a procedurii, reclamanta şi-a exprimat îngrijorarea cu privire la capitalizarea iniţială din 2010 a Remiks Milj

park, punând sub semnul întrebării respectarea principiului investitorului în economia de piaţă. În special, reclamanta a considerat că municipalitatea nu a prezentat niciun document care să arate că soldul de deschidere al noii entităţi a fost stabilit în conformitate cu acest principiu şi nici documente care să demonstreze că municipalitatea ar fi impus obţinerea unei rentabilităţi normale a capitalului investit (¹⁴⁷).

(138)În plus, reclamanta a observat că cerinţa privind rentabilitatea de 9 %, decisă în 2012, pare să fi fost stabilită pe baza ipotezei unei repartizări 40/60 între activităţile comerciale şi cele necomerciale ale grupului. Totuşi, deoarece acest raport s-a modificat în anii următori, în 2016 veniturile provenite din activităţi comerciale ajungând la 58 %, premisa pe baza căreia a fost stabilită rata de rentabilitate s-a schimbat. Astfel, municipalitatea ar fi trebuit să îşi ajusteze cerinţa în consecinţă, nerealizarea acestui lucru însemnând că municipalitatea nu a impus obţinerea unei rentabilităţi suficiente (¹⁴⁸).

(139)În decizia de iniţiere a procedurii, Autoritatea a reamintit că respectarea principiului operatorului economic privat în economia de piaţă trebuie examinată ex ante, având în vedere informaţiile disponibile la momentul la care au fost decise operaţiunile. Astfel, întrebarea care trebuia pusă era dacă un operator raţional de pe piaţă, cu caracteristici similare municipalităţii, ar fi efectuat tranzacţiile în cauză pe baza informaţiilor disponibile la momentul respectiv (¹⁴⁹).

(140)În ceea ce priveşte setul iniţial de transferuri din 2010, Autoritatea a remarcat că în documentul pregătitor, elaborat înainte de decizia consiliului local, se sublinia importanţa respectării principiului operatorului economic privat în economia de piaţă. Totuşi, Autoritatea a considerat că este neclar modul în care municipalitatea a asigurat în cele din urmă această conformitate. Prin urmare, autorităţile norvegiene au fost invitate să furnizeze informaţii suplimentare în acest sens.

(141)În plus, în ceea ce priveşte transferul lotului de teren din 2012 şi corecţia valorii, Autoritatea a remarcat că cerinţa decisă de consiliul local cu privire la rentabilitate era de 9 %, însă decizia nu a fost însoţită de o justificare economică a motivului pentru care această rată era considerată adecvată. În plus, documentul pregătitor, care sublinia necesitatea de a respecta principiul operatorului economic privat în economia de piaţă, includea o discuţie cu privire la relevanţa sau irelevanţa raportului de 40/60 în această privinţă. Documentul nu părea să ajungă însă la o concluzie. Prin urmare, Autoritatea a invitat autorităţile norvegiene să furnizeze documente suplimentare şi să detalieze baza pe care a fost stabilită rata de returnare şi modul în care a fost respectat principiului operatorului economic privat în economia de piaţă.

3.3.3.Observaţiile autorităţilor norvegiene în cursul procedurii oficiale de investigare

(144)În ceea ce priveşte cerinţa privind rentabilitatea de 9 %, adoptată în 2012, autorităţile norvegiene au prezentat un aviz juridic elaborat pentru municipalitate de Ernst & Young ("EY") la 14 noiembrie 2011 (¹⁵⁰). În raport, EY a estimat rata de rentabilitate pe care municipalitatea ar trebui să o impună în urma transferurilor din "prima etapă" şi, în mod similar, rata pe care ar trebui să o impună în urma evaluării contribuţiei din "a doua etapă".

(145)Utilizând metodologia costului mediu ponderat al capitalului (Weighted Average Cost of Capital - WACC), inclusiv modelul de evaluare a activelor financiare (Capital Asset Pricing model - CAPM), EY a concluzionat că pentru investiţia legată de activităţile comerciale ar fi adecvată impunerea unei rate de rentabilitate de 7,5 %-9 %, în funcţie de includerea sau neincluderea unei prime de lichiditate de 4 %. Estimarea a fost determinată pe baza structurii capitalului din conturile consolidate.

(147)În această privinţă, în cursul procedurii oficiale de investigare, autorităţile norvegiene au recunoscut că, la momentul respectiv, EY nu a primit astfel de informaţii. De asemenea, acestea au informat Autoritatea că nici în prezent nu există o astfel de documentaţie, cu excepţia bugetelor operaţionale anuale pentru anii în cauză (¹⁵¹). Acestea nu ar furniza însă suficiente informaţii cu privire la perspectivele financiare pe termen mai lung de la momentul respectiv.

(148)Pe lângă documentele pregătitoare şi avizul întocmit de EY, autorităţile norvegiene au confirmat, la cererea Autorităţii, că nu pot să obţină sau să prezinte nicio altă documentaţie care să fundamenteze consideraţiile făcute la momentul investiţiei şi care să poată clarifica perspectivele privind rentabilitatea acesteia (¹⁵²). Autorităţile norvegiene au recunoscut, de asemenea, că documentele pregătitoare nu au făcut obiectul unei evaluări economice aprofundate, astfel cum prevede principiul investitorului în economia de piaţă (¹⁵³). Din acest motiv, ele nu puteau demonstra conformitatea deplină cu principiul operatorului economic privat în economia de piaţă la standardul impus de Autoritate (¹⁵⁴). Totuşi, autorităţile considerau că trebuie să se ţină seama de faptul că municipalitatea a încercat, cu bună-credinţă, să respecte acest principiu.

(149)Autorităţile norvegiene au explicat şi faptul că, la momentul respectiv, municipalitatea s-a axat pe asigurarea faptului că tranzacţiile vor furniza societăţii Remiks Milj

park capitalul necesar pentru a-şi desfăşura activitatea. Era imperativ să se menţină o bună gestionare a deşeurilor menajere, care să fie eficientă din punctul de vedere al costurilor. Chiar dacă avea să fie considerată un operator de piaţă în acest context, municipalitatea considera că este relevant să analizeze tranzacţiile prin prisma necesităţii de a continua gestionarea deşeurilor menajere, ceea ce constituia o responsabilitate publică.

(150)Autorităţile norvegiene au subliniat, de asemenea, că municipalitatea a avut întotdeauna obiectivul de a obţine un randament al investiţiilor sale (¹⁵⁵). Autorităţile norvegiene au susţinut că investiţia a fost realizată pe baza unor aşteptări realiste privind obţinerea unui randament de piaţă. Municipalitatea nu avea niciun motiv să se îndoiască de faptul că grupul poate să funcţioneze eficient în comparaţie cu operatorii privaţi existenţi; municipalitatea avea o experienţă solidă în gestionarea deşeurilor, de care se putea prevala în furnizarea serviciilor comerciale. Prin urmare, la momentul luării deciziei, municipalitatea considera că activitatea este viabilă din punct de vedere comercial şi nu avea nicio intenţie de a acorda ajutor de stat. Astfel, municipalitatea era de părere că a făcut dovada unei "aprecieri de investitor" riguros atunci când a investit în grup (¹⁵⁶).

(151)Autorităţile norvegiene au observat, de asemenea, că evoluţia ulterioară a situaţiei financiare a societăţii a confirmat că ipotezele ex ante ale municipalităţii au fost corecte şi că, prin urmare, investiţia a fost justificată din punct de vedere comercial. Prin urmare, municipalitatea a investit în termeni acceptabili pentru un investitor privat. Deşi respectarea principiului investitorului în economia de piaţă necesită o analiză ex ante, autorităţile au considerat că rezultatele ex post au rolul unei "verificări practice" pe baza căreia se poate evalua presupusul avantaj (¹⁵⁷).

3.3.4.Observaţiile prezentate de reclamantă

(153)În cursul procedurii oficiale de investigare, reclamanta a făcut referire la argumentele anterioare (¹⁵⁸) şi a subliniat că autorităţile norvegiene au recunoscut că tranzacţiile efectuate în 2010 şi 2012 nu au fost evaluate în detaliu în prealabil şi, prin urmare, nu au respectat standardul impus de principiul operatorului economic privat în economia de piaţă (¹⁵⁹).

3.4.Măsuri care nu fac obiectul deciziei de iniţiere a procedurii

(154)După decizia de iniţiere a procedurii, reclamanta a solicitat Autorităţii să investigheze tranzacţiile efectuate şi împrumuturile acordate între diferitele societăţi din cadrul Remiks Group şi, de asemenea, a făcut referire la o garanţie municipală (¹⁶⁰). Întrucât procedura oficială de investigare nu vizează aceste tranzacţii şi nici alte acuzaţii formulate de reclamantă într-o etapă ulterioară - a se vedea punctul (12), argumentele prezentate de părţi în această privinţă nu vor fi descrise mai detaliat şi nu vor fi abordate în prezenta decizie.

PARTEA II:EVALUARE

4.Existenţa unui ajutor de stat

4.1.Introducere

(156)Pentru ca o măsură să fie calificată drept ajutor în sensul acestei dispoziţii, este necesar să fie îndeplinite toate condiţiile următoare: (i) măsura trebuie să fie acordată de către stat sau prin intermediul resurselor de stat; (ii) măsura trebuie să confere un avantaj unei întreprinderi; (iii) măsura trebuie să favorizeze anumite întreprinderi (selectivitate) şi (iv) măsura trebuie să fie susceptibilă să denatureze concurenţa şi să afecteze schimburile comerciale.

4.2.1.Context juridic

(¹⁶¹)Decizia nr. 3/17/COL a Autorităţii AELS de Supraveghere din 18 ianuarie 2017 de modificare, pentru a o sută doua oară, a normelor procedurale şi de fond în domeniul ajutoarelor de stat prin introducerea de noi orientări privind noţiunea de ajutor de stat, astfel cum este menţionată la articolul 61 alineatul (1) din Acordul privind Spaţiul Economic European [2017/2413] ("Orientările privind noţiunea de ajutor de stat") (JO L 342, 21.12.2017, p. 35 şi Suplimentul SEE nr. 82, 21.12.2017, p. 1, punctul 66).

(159)Se consideră că tranzacţiile economice efectuate de organisme publice nu conferă un avantaj pentru contrapartidă şi, prin urmare, nu constituie ajutor de stat în cazul în care sunt efectuate conform condiţiilor normale de piaţă (¹⁶²). Acest aspect este evaluat în conformitate cu "principiul operatorului economic privat în economia de piaţă", un principiu care a fost dezvoltat cu privire la diferite tranzacţii economice (¹⁶³), cum ar fi "criteriul investitorului în economia de piaţă" şi "criteriul cumpărătorului privat", astfel cum sunt prezentate mai jos (¹⁶⁴).

(160)Principiul operatorului economic privat în economia de piaţă este aplicabil cu excepţia situaţiei în care nu există nicio posibilitate de a compara comportamentul statului care este în discuţie într-un anumit caz cu cel al unui operator privat, deoarece acest comportament este indisolubil legat de existenţa unei infrastructuri pe care niciun operator privat nu ar fi putut să o constituie vreodată sau deoarece statul a acţionat în calitatea sa de putere publică. În această ultimă privinţă, trebuie să se observe că doar aplicarea unor prerogative de putere publică, precum recurgerea la mijloace de natură legislativă sau fiscală, nu determină prin ea însăşi inaplicabilitatea acestui principiu. Natura economică a intervenţiei statului, care este în discuţie, iar nu mijloacele puse în aplicare în acest scop, este cea care face aplicabil acest principiu (¹⁶⁵). Cu toate acestea, aplicarea principiului operatorului economic privat în economia de piaţă ar trebui să facă abstracţie de toate considerentele de politică publică, de exemplu considerentele de politică socială, regională sau sectorială (¹⁶⁶).

4.2.1.1.Criteriul cumpărătorului privat

(161)Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a elaborat "criteriul cumpărătorului privat" pentru a identifica prezenţa unui avantaj în cazul achiziţiilor publice de bunuri sau servicii pe o anumită piaţă (¹⁶⁷). În astfel de situaţii, avantajul corespunde diferenţei dintre remuneraţia pe care ar fi putut să o obţină vânzătorul în condiţii normale de piaţă şi cea care i-a fost plătită efectiv (¹⁶⁸).

(162)Atunci când autorităţile publice achiziţionează bunuri sau servicii, în general este suficient ca ele să plătească preţul pieţei pentru a se exclude prezenţa unui avantaj. În această privinţă, o procedură de ofertare competitivă este doar una dintre metodele de asigurare a faptului că o tranzacţie nu conferă un avantaj contrapărţii în sensul articolului 61 alineatul (1) din Acordul privind SEE. Se poate stabili şi pe baza altor metode dacă o tranzacţie este sau nu în conformitate cu condiţiile pieţei (¹⁶⁹).

(163)De exemplu, o tranzacţie poate fi evaluată din perspectiva termenilor în care operatorii privaţi comparabili au efectuat tranzacţii comparabile, în situaţii comparabile (analiză comparativă) (¹⁷⁰). În cazul în care achiziţia este efectuată în aceleaşi condiţii de către organisme publice şi operatori privaţi care se află într-o situaţie comparabilă, achiziţiile efectuate de operatorii privaţi reprezintă o valoare de referinţă pe baza căreia se poate deduce, în mod normal, că tranzacţia este în conformitate cu condiţiile pieţei (¹⁷¹). În schimb, în cazul în care un organism public şi operatorii privaţi care sunt într-o situaţie comparabilă achiziţionează acelaşi serviciu în acelaşi timp, dar în termeni sau condiţii diferite, în mod normal aceasta indică faptul că tranzacţia nu este în conformitate cu condiţiile de pieţei (¹⁷²).

(164)Pentru a identifica o valoare de referinţă adecvată, este necesar să se acorde o atenţie deosebită tipului de operator în cauză, tipului de tranzacţie în cauză, precum şi pieţei sau pieţelor în cauză (¹⁷³). De exemplu, în situaţiile de pe piaţă în care se acordă reduceri pentru volum şi, prin urmare, preţurile depind de volumul tranzacţiei realizate de cumpărător, dimensiunea achiziţiei poate fi un factor relevant pentru stabilirea unei tranzacţii de referinţă adecvate. În schimb, atunci când nu se acordă reduceri pentru volum, consideraţiile referitoare la volumele tranzacţiilor nu se aplică în acelaşi mod.

(165)În fiecare dintre aceste scenarii, adesea analiza comparativă nu stabileşte o valoare de referinţă exactă, ci mai degrabă o serie de valori posibile prin evaluarea unui ansamblu de tranzacţii comparabile. În această privinţă, atât timp cât tranzacţia se încadrează în intervalul menţionat anterior, nu este necesar să se stabilească dacă statul ar fi putut realiza o tranzacţie mai bună (¹⁷⁴). O întrebare mai bună este dacă vânzătorul, la momentul respectiv, ar fi putut să vândă bunurile sau serviciile la acelaşi preţ pe piaţa privată (¹⁷⁵).

4.2.1.2.Principiul investitorului în economia de piaţă

(168)Respectarea principiului investitorului în economia de piaţă trebuie examinată ex ante, având în vedere informaţiile de care dispunea organismul public la momentul la care a decis să realizeze intervenţia. Respectarea principiului investitorului în economia de piaţă poate fi demonstrată printr-un plan de afaceri ex ante, care a stat la baza deciziei de investiţie. De fapt, orice operator economic privat în economia de piaţă care este prudent ar efectua, în mod normal, propria sa evaluare ex ante a strategiei şi a perspectivelor financiare ale unui proiect, de exemplu prin intermediul unui plan de afaceri (¹⁷⁷). Un stat nu poate invoca decât elemente obiective şi verificabile disponibile anterior sau simultan deciziei de a efectua o investiţie şi nu este suficient să se bazeze pe evaluări economice ex post care implică o constatare retrospectivă a rentabilităţii efective a investiţiei realizate de stat sau pe justificări ulterioare cu privire la alegerea procedeului reţinut efectiv (¹⁷⁸).

4.2.2.Sarcina probei referitoare la constituirea unui avantaj

(169)Potrivit unei jurisprudenţe constante, sarcina de a dovedi în mod obiectiv existenţa unui ajutor de stat revine Autorităţii (¹⁷⁹). Concret, Autoritatea are obligaţia să efectueze o examinare diligentă şi imparţială a măsurilor contestate, astfel încât la momentul adoptării deciziei finale de constatare a existenţei unui ajutor de stat să dispună de cele mai complete şi mai fiabile elemente posibile în acest scop (¹⁸⁰).

(170)Chiar şi în cazul în care se confruntă cu un stat AELS care, neîndeplinindu-şi obligaţia de colaborare, nu furnizează informaţiile solicitate, Autoritatea trebuie să îşi întemeieze deciziile pe elemente de probă suficient de solide şi de coerente, care să ofere o bază rezonabilă pentru a presupune că o întreprindere a beneficiat de un avantaj care constituie ajutor de stat şi care să fie, prin urmare, de natură să susţină concluziile la care ajunge Autoritatea. În acest demers, Autoritatea nu poate porni pur şi simplu de la premisa că o întreprindere a beneficiat de un avantaj care constituie un ajutor de stat bazându-se numai pe o prezumţie negativă, întemeiată pe lipsa de informaţii care permit să se ajungă la concluzia contrară, în absenţa altor elemente de natură să stabilească în mod pozitiv existenţa unui asemenea avantaj (¹⁸¹) (¹⁸²).

4.2.3.1.Situaţia de fapt

(171)Astfel cum se descrie în secţiunea 3.1, în perioada 2010-2016 municipalitatea a achiziţionat servicii de colectare a deşeurilor de la Remiks Nćring fără o procedură prealabilă de achiziţii publice. Reclamanta şi-a exprimat îngrijorarea cu privire la acest demers, susţinând că municipalitatea a plătit societăţii Remiks Naering un preţ mai mare decât cel al pieţei. În schimb, autorităţile norvegiene au prezentat exemple care ilustrează faptul că entităţile municipale au plătit preţuri de acelaşi nivel cu cele plătite de clienţii privaţi ai Remiks Naering. Cu toate acestea, în decizia de iniţiere a procedurii, Autoritatea a exprimat îndoieli cu privire la reprezentativitatea exemplelor.

(172)Ca punct de plecare pentru evaluare, Autoritatea observă că lipsa unei proceduri de achiziţii publice nu conduce la o prezumţie de avantaj (¹⁸³). Prin urmare, fără a aduce atingere posibilităţii de încălcări ale normelor privind achiziţiile publice, argumentele invocate de reclamantă în această privinţă pot să nu fie concludente pentru evaluarea existenţei ajutorului de stat.

(173)În plus, plângerea iniţială s-a bazat pe compararea plăţii totale a municipalităţii cu suma plătită de municipalitatea Bod

pentru servicii similare. În decizia de iniţiere a procedurii (¹⁸⁴), Autoritatea a ajuns la concluzia preliminară că această analiză comparativă este inadecvată, deoarece preţurile variau foarte mult între diferitele zone ale Norvegiei, la fel ca şi conţinutul şi calitatea serviciului. În cursul procedurii oficiale de investigare nu au fost prezentate argumente suplimentare care să contrazică această concluzie. Prin urmare, Autoritatea consideră că analiza comparativă cu Bod

nu este o modalitate potrivită de evaluare a măsurii. În consecinţă, în cele ce urmează Autoritatea va aborda doar celelalte argumente invocate.

4.2.3.2.Analiză comparativă

(175)Astfel cum se descrie la punctul (39), Remiks Naering oferea aceleaşi servicii de colectare a deşeurilor atât clienşilor săi municipali interni, cât şi clienţilor săi externi publici şi privaţi, clienţii externi reprezentând 85 % din totalul clientelei. În cursul procedurii oficiale de investigare, autorităţile norvegiene au clarificat faptul că Remiks Nćring utiliza o "listă de preţuri" generală pentru serviciile sale regulate, listă care a fost pusă la dispoziţia Autorităţii. Lista de preţuri se aplica în mod egal tuturor clienţilor, indiferent de statutul lor juridic sau de volumul achiziţiilor - a se vedea punctul (61). Cu alte cuvinte, Remiks Naering nu stabilea preţuri individuale pentru fiecare client - a se vedea punctul (62).

(176)Astfel cum se detaliază la punctul (46), anterior deciziei de iniţiere a procedurii autorităţile norvegiene au prezentat anumite dovezi ale unor valori de referinţă externe. În această privinţă, Autoritatea observă că pe piaţa de colectare a deşeurilor în cauză îşi desfăşurau activitatea furnizori concurenţi, care ar fi putut oferi un serviciu alternativ clienţilor externi. În cursul procedurii oficiale de investigare, autorităţile norvegiene au prezentat documente suplimentare care au confirmat că clienţii privaţi externi achiziţionau aceleaşi servicii cu cele achiziţionate de municipalitate, plătind aceleaşi preţuri cu municipalitatea pentru serviciile respective - a se vedea punctele (63)-(64). Au fost prezentate atât exemple concrete, cât şi numărul de clienţi externi similari existenţi pentru fiecare serviciu. În aceeaşi comunicare, autorităţile au arătat prin documente şi faptul că, de-a lungul anilor, clienţilor externi li s-au aplicat aceleaşi ajustări de preţ ca şi municipalităţii. Autorităţile norvegiene au descris că s-au confruntat cu constrângeri administrative - a se vedea punctul (64) - în demersul de documentare a ponderii exacte a clienţilor externi "similari" pentru fiecare serviciu, iar Autoritatea recunoaşte că există într-adevăr astfel de constrângeri. Cu toate acestea, Autoritatea consideră că informaţiile furnizate sunt suficient de detaliate pentru a demonstra reprezentativitatea şi corectitudinea constatărilor. În consecinţă, documentaţia are o pondere semnificativă în sine.

(177)În ceea ce priveşte afirmaţia reclamantei potrivit căreia municipalitatea ar fi trebuit să se prevaleze de poziţia sa de cumpărător de volume mari pentru a negocia preţuri mai bune, Autoritatea este de acord cu importanţa utilizării unei tranzacţii comparabile drept valoare de referinţă. În speţă, Autoritatea observă că, în practică, diversele servicii au fost furnizate tuturor clienţilor, indiferent de mărimea lor, conform listei fixe de preţuri anuale, fără să se acorde reduceri pentru volum. În consecinţă, volumele de achiziţii nu au avut un impact asupra preţului final plătit. În plus, marja reducerilor individuale era foarte limitată şi, în orice caz, acestea erau acordate în mod nediscriminatoriu şi independent de dimensiune.

(178)În aceste condiţii, toate tranzacţiile încheiate cu clienţi externi trebuie considerate valori de referinţă comparabile. Astfel, întrebarea dacă municipalitatea ar trebui să fie considerată un singur cumpărător de volum mare sau mai mulţi clienţi mai mici nu are nicio importanţă pentru prezentul exerciţiu de evaluare comparativă. Întrebarea relevantă este mai degrabă dacă municipalitatea a plătit preţuri de acelaşi nivel cu cele plătite de clienţii privaţi externi (care, în general, aveau acces la furnizori alternativi de servicii din rândul concurenţei). În această privinţă, având în vedere documentaţia amplă furnizată în cursul procedurii oficiale de investigare, Autoritatea consideră că municipalitatea a demonstrat că a plătit societăţii Remiks Naering un preţ al pieţei.

(179)Pe fondul acestui context, întrucât autorităţile norvegiene au demonstrat că au respectat condiţiile prezentate în secţiunea 4.2.1, îndoielile iniţiale exprimate de Autoritate în decizia de iniţiere a procedurii au fost risipite întru totul. În consecinţă, Autoritatea consideră că achiziţionarea de către municipalitate a serviciilor de colectare a deşeurilor de la Remiks Nćring nu a oferit niciun avantaj societăţii Remiks Naering. Totuşi, din motive de exhaustivitate, Autoritatea va aborda în cele ce urmează şi celelalte argumente invocate.

4.2.3.3.Creşterea remuneraţiei

(180)Astfel cum s-a menţionat în secţiunea 3.1.2.4, reclamanta a susţinut că creşterea observată a remuneraţiei plătite în perioada 2010-2016 indică un avantaj. Autorităţile norvegiene au atribuit însă această creştere extinderii activităţii municipale, care a dus la creşterea cererii de servicii - a se vedea punctele (53), (68) şi (69). Cu toate acestea, nu au putut fi furnizate cifre care să susţină această afirmaţie, din cauza constrângerilor administrative menţionate la punctul (64). Astfel cum s-a indicat mai sus, Autoritatea recunoaşte că există într-adevăr astfel de constrângeri şi că nu ar fi rezonabil să se efectueze o verificare manuală a tuturor facturilor. Un alt argument în acest sens este acela că Autoritatea nu consideră că creşterea remuneraţiei implică în sine o situaţie de ajutor de stat.

(181)De altfel, Autoritatea remarcă existenţa unei distincţii între o creştere a remuneraţiei şi o creştere a preţului serviciilor. O creştere a remuneraţiei plătite nu implică, în sine, prezenţa unui avantaj. Indicatorul relevant ar fi, în schimb, acela al majorărilor de preţuri, deoarece o creştere a remuneraţiei poate fi determinată şi de o creştere a volumului vânzărilor sau de o modificare a conţinutului serviciilor achiziţionate. Astfel, întrebarea esenţială este dacă a existat o creştere a preţului care să fi condus la plata de către municipalitate a unor tarife peste preţul pieţei pentru serviciile în cauză.

(182)În această privinţă, este cert că au existat anumite majorări de preţuri de-a lungul anilor în cauză - a se vedea punctele (54), (65) şi (70). Autorităţile norvegiene au explicat însă că s-au efectuat ajustări anuale ale preţurilor din lista generală de preţuri, pentru a reflecta modificările IPC şi creşterile de costuri. În sprijinul acestei afirmaţii, conturile anuale ale Remiks Naering (¹⁸⁵) confirmă existenţa unei creşteri corespunzătoare a cheltuielilor de funcţionare în perioada respectivă. Un aspect important este că aceste conturi indică, de asemenea, că nu a existat nicio creştere a marjei operaţionale în aceeaşi perioadă, ceea ce înseamnă că creşterile de preţuri au fost determinate de factori economici legitimi, şi nu de vreo încercare deliberată de a creşte marja Remiks Nćring prin suprataxarea municipalităţii.

(183)De asemenea, autorităţile norvegiene au probat prin documente că ajustările preţurilor au fost aplicate clienţilor interni şi externi în acelaşi mod, printr-o prezentare generală a categoriilor de servicii şi prin exemple de clienţi externi cărora li s-a aplicat aceeaşi creştere a preţului - a se vedea punctul (176) de mai sus (¹⁸⁶). În plus, conturile anuale ale Remiks Nćring demonstrează că creşterea remuneraţiei a fost însoţită de o creştere chiar mai mare a veniturilor totale ale societăţii (¹⁸⁷). În consecinţă, s-a înregistrat o reducere a proporţiei veniturilor atribuite municipalităţii. Astfel, această documentaţie indică şi faptul că ajustările de preţ au fost puse în aplicare uniform, întrucât creşterea remuneraţiei se aliniază la creşterea corespunzătoare a veniturilor totale.

4.2.3.4.Comparaţia cu Remiks Husholdning

(185)Astfel cum se arată în secţiunile 3.1.2.5, 3.1.3.3 şi 3.1.4.3, a existat un decalaj semnificativ între remuneraţia plătită societăţii Remiks Naering în 2016 şi costurile suportate de Remiks Husholdning în 2017. Iniţial, reclamanta a susţinut că acest decalaj indică o marjă de 30 % pentru vânzările municipale - a se vedea punctul (58). În cursul procedurii oficiale de investigare, reclamanta a ajustat estimarea la 65 % - a se vedea punctul (81). În schimb, autorităţile norvegiene au susţinut că decalajul ar fi mai mic de 14 %, din cauza diferenţelor în ceea ce priveşte domeniul de aplicare şi costul serviciilor furnizate de entităţi - a se vedea punctul (72).

(186)În ceea ce priveşte calculele prezentate atât de reclamantă, cât şi de autorităţile norvegiene, Autoritatea are următoarele observaţii: În primul rând, Autoritatea consideră eronat calculul reclamantei care indică o marjă de 65 %. Astfel cum au descris autorităţile norvegiene la punctul (72), Remiks Husholdning şi-a asumat doar sarcina de colectare, în timp ce gestionarea deşeurilor autolivrate a rămas în sarcina Remiks Nćring. Necontabilizarea acestei diferenţe duce la o supraestimare puternică a marjelor. În al doilea rând, Autoritatea consideră că autorităţile norvegiene au efectuat un calcul incomplet. Deşi ia în considerare diferenţa dintre domeniile de aplicare, calculul nu este ajustat pentru a ţine seama de faptul că costurile Remiks Husholdning nu reflectă un an întreg de funcţionare, societatea preluând serviciul începând cu 1 februarie 2017.

(188)Autorităţile norvegiene au susţinut, de asemenea, că s-au materializat diverse economii de costuri atunci când sarcina a fost transferată către Remiks Husholdning - a se vedea punctele (73)-(77). Deşi există opinii divergente cu privire la amploarea acestor economii - a se vedea punctul (82) -, Autoritatea consideră plauzibile explicaţiile autorităţilor norvegiene cu privire la existenţa anumitor economii de costuri. Mai precis, efectele de sinergie demonstrate şi sortarea optică sunt de natură să aibă anumite efecte de reducere a costurilor. Autoritatea observă că astfel de economii de costuri ar reduce şi mai mult marja ipotetică calculată la punctul (187) de mai sus.

(189)Pe baza celor de mai sus, Autoritatea consideră că decalajul nu indică faptul că marja vânzărilor municipale ar fi fost excesivă. Dimpotrivă, elementele de probă indică o marjă normală. La punctul (67), reclamanta a afirmat că marja operaţională medie înregistrată de Remiks Nćring a scăzut după ce a pierdut contractul cu municipalitatea în 2017, ceea ce duce la presupunerea că vânzările respective acopereau mai multe costuri sau că erau mai profitabile în comparaţie cu vânzările externe. Autoritatea consideră însă că o scădere bruscă cu 15 % a cifrei de afaceri într-o industrie în reţea ar putea duce la pierderea unor sinergii operaţionale, făcând astfel să fie necesare ajustări sau modificări ale preţurilor. Redresarea poate necesita timp. În consecinţă, în opinia Autorităţii, scăderea marjei în cei trei ani de după 2017 nu indică un avantaj.

4.2.3.5.Concluzie

(191)Pe baza evaluării prezentate mai sus, Autoritatea nu găseşte niciun argument dintre cele prezentate de reclamantă şi niciun document dintre cele obţinute în speţă care să susţină concluzia că Remiks Nćring ar fi beneficiat de vreun avantaj. Dimpotrivă, după examinarea atentă a documentaţiei şi a dovezilor prezentate, Autoritatea consideră că achiziţionarea de către municipalitate a serviciilor de colectare a deşeurilor comerciale în perioada în cauză s-a realizat în condiţiile pieţei.

4.2.4.1.Context

(193)În cadrul acestui proces, deşeurile colectate de Remiks Husholdning erau transportate la Troms

Milj

park pentru a fi sortate, fiind apoi transportate către Remiks Produksjon în vederea prelucrării. Remiks Produksjon se ocupa în mod direct de recepţia, pretratarea şi depozitarea intermediară a deşeurilor, dar angaja operatori externi de pe pieţele din aval pentru tratarea finală. Acordul dintre Remiks Husholdning şi Remiks Produksjon era încă în desfăşurare la momentul deciziei de iniţiere a procedurii.

(194)Serviciile au fost achiziţionate fără o procedură de achiziţii. Reclamanta şi-a exprimat îngrijorarea cu privire la neorganizarea unei proceduri de achiziţii, susţinând că Remiks Husholdning a plătit societăţii Remiks Produksjon preţuri mai mari decât cel al pieţei. În susţinerea acestei afirmaţii, reclamanta a indicat perioada cuprinsă între 2012 şi 2015, în care a constatat o creştere semnificativă a sumei totale plătite. Autorităţile norvegiene au susţinut însă că preţurile erau conforme cu condiţiile de piaţă, pe baza analizei comparative cu preţurile plătite de Remiks Nćring şi a ajustărilor de preţ în condiţiile pieţei. În decizia de iniţiere a procedurii, Autoritatea a exprimat îndoieli cu privire la mecanismul de stabilire a preţurilor, punând sub semnul întrebării caracterul adecvat al analizei comparative utilizate în această abordare.

4.2.4.2.Evaluare

(196)Ca punct de plecare pentru evaluare, Autoritatea observă că lipsa unei proceduri de achiziţii publice nu conduce la o prezumţie de avantaj (¹⁸⁸). Prin urmare, fără a aduce atingere posibilităţii de încălcări ale normelor privind achiziţiile publice, argumentul invocat de reclamantă în această privinţă poate să nu fie concludent pentru evaluarea existenţei ajutorului de stat.

(197)În cursul procedurii oficiale de investigare, autorităţile norvegiene au furnizat informaţii cu privire la caracteristicile pieţei în cauză. Pe baza acestor informaţii, Autoritatea este de acord că serviciile de prelucrare a deşeurilor sunt furnizate pe pieţe delimitate geografic - a se vedea punctul (92), fiecare serviciu deservind o zonă distinctă, deoarece distanţa de transportare până la instalaţia de prelucrare este determinantă pentru alegerea furnizorului de către client. Importanţa proximităţii face ca baza de clienţi principali să fie formată din colectorii locali sau regionali de deşeuri, alături de producătorul individual ocazional de deşeuri.

(198)Autoritatea este de acord şi cu faptul că serviciile oferite de diverşii furnizori se diferenţiază în funcţie de capacităţile instalaţiei de prelucrare şi de alte elemente ale serviciului adaptate la nevoile clientului, precum şi în funcţie de pachetul de servicii furnizate în temeiul unui contract specific - a se vedea punctul (92). În acest sens, se pare că există variaţii ale costurilor de prelucrare între diferitele zone şi diferiţii furnizori, datorate unor factori precum economiile de scară, tehnologia, standardele sociale şi de mediu, disponibilitatea unor instalaţii de tratare şi a unor pieţe în aval şi distanţa faţă de acestea - a se vedea punctul (92). În sfârşit, Autoritatea recunoaşte şi faptul că nivelul costurilor poate varia în timp, în special deoarece ratele de pe pieţele de tratare a deşeurilor din aval sunt volatile - a se vedea punctul (96).

(199)Având în vedere aceste caracteristici ale pieţei, Autoritatea acceptă poziţia autorităţilor norvegiene potrivit căreia în zona vizată nu existau furnizori externi comparabili de servicii de prelucrare a deşeurilor care să dispună de instalaţii similare şi să ofere servicii echivalente cu cele ale Remiks Produksjon - a se vedea punctul (92). În plus, Remiks Produksjon nu avea clienţi externi care să realizeze achiziţii comparabile cu cele efectuate de Remiks Husholdning şi, prin urmare, niciun client extern care să poată servi drept criteriu de referinţă.

(200)În decizia de iniţiere a procedurii, Autoritatea a exprimat îndoieli cu privire la analiza comparativă cu Remiks Nćring, întrucât analiza comparativă implica tranzacţii interne. Având însă în vedere situaţia pieţei descrisă la punctele de mai sus, Autoritatea recunoaşte dificultatea identificării unor valori de referinţă externe valabile pentru tranzacţiile în cauză. Astfel cum s-a descris mai sus, preţurile de pe aceste pieţe sunt influenţate de o multitudine de factori, ceea ce face imposibilă colectarea şi compararea preţurilor într-o manieră directă. Împreună, aceşti factori contribuie la crearea unui cadru de stabilire a preţurilor complex, specific fiecărui contract şi fiecărei regiuni.

(201)Caracteristicile pieţei descrise mai sus au determinat Autoritatea şi să concluzioneze că raţionamentul aflat la baza strategiei de evaluare comparativă aleasă a fost unul riguros. Astfel cum se descrie la punctul (96), contractul dintre Remiks Husholdning şi Remiks Produksjon conţinea o anexă în care se stabileau "preţuri unitare" pentru diferitele fracţiuni de deşeuri. Preţurile iniţiale pentru fiecare fracţiune aveau la bază o analiză comparativă cu preţurile convenite între Remiks Naering şi Remiks Produksjon pentru achizişionarea de către prima societate a unor servicii de la cea de a doua. În lipsa unor referinţe externe, ceea ce făcea dificilă stabilirea unor valori de referinţă obiective pentru tranzacţii, preţurile convenite între Remiks Naering şi Remiks Produksjon pentru servicii comparabile reflectau preşurile din zona în cauză şi, prin urmare, reprezentau un punct de referinţă adecvat pentru contractul dintre Remiks Husholdning şi Remiks Produksjon. Principalii factori care susţin această abordare constau în similaritatea conţinutului, a costului şi a volumului acestor tranzacţii, precum şi în faptul că Remiks Nćring desfăşura o activitate lucrativă pe o piaţă concurenţială, alături de furnizori externi.

(202)Deşi o valoare de referinţă externă ar fi eliminat îndoielile descrise în decizia de iniţiere a procedurii, Autoritatea recunoaşte şi logica argumentului invocat de autorităţile norvegiene - a se vedea punctul (94). Astfel, atunci când aproximativ 85 % din vânzările Remiks Nćring erau realizate către clienţi externi - a se vedea punctul (39), este rezonabil să se presupună că practicarea unor preţuri interne excesive ar fi putut avea un impact negativ asupra competitivităţii Remiks Naering pe piaţa serviciilor de colectare a deşeurilor comerciale. În consecinţă, piaţa oferea societăţii Remiks Naering o motivaţie reală de a se asigura că preţurile interne pentru serviciile de prelucrare a deşeurilor sunt orientate spre piaţă.

(203)Prin urmare, având în vedere circumstanţele specifice ale pieţei, Autoritatea consideră că preţurile interne convenite între Remiks Naering şi Remiks Produksjon reprezintă un punct de referinţă rezonabil pentru stabilirea preţurilor care urmau să fie plătite de Remiks Husholdning. Astfel, Autoritatea consideră că analiza comparativă cu Remiks Nćring este un argument care susţine absenţa unui avantaj în preţurile plătite de Remiks Husholdning societăţii Remiks Produksjon.

(205)În ceea ce priveşte ajustările ulterioare ale preţurilor, contractul prevedea un mecanism ajustabil de stabilire a preţurilor pentru anii următori, care preciza că preţurile vor face obiectul unor ajustări anuale pentru a reflecta evoluţiile pieţei, iar metoda prevăzută pentru realizarea acestor revizuiri va consta în negocieri, astfel cum se detaliază la punctul (97). Contractul prevedea că, în cazul în care nu se va ajunge la un acord comun, preţul va fi ajustat pe baza IPC sau a creşterilor documentate ale unor costuri care nu sunt surprinse de indice, cu condiţia ca acestea să fie independente de voinţa Remiks Produksjon.

(206)Autoritatea observă că autorităţile norvegiene au susţinut că ajustările de preţ au avut loc în urma unor negocieri comerciale între Remiks Husholdning şi Remiks Produksjon, în conformitate cu principiul condiţiilor de concurenţă deplină din Legea norvegiană privind societăţile cu răspundere limitată - a se vedea punctul (91). Acest principiu presupune că, pe o piaţă liberă şi deschisă, părţile neafiliate vor negocia şi vor conveni asupra preţurilor şi condiţiilor pe baza propriilor interese. Autorităţile norvegiene au subliniat că niciun auditor extern nu a constatat nereguli în ceea ce priveşte aceste tranzacţii interne.

(209)În primul rând, este important să se ia în considerare faptul că creşterea remuneraţiei în perioada 2012-2015 se explică, cel puţin parţial, prin creşterea cu 15 % a volumului de deşeuri menajere în aceeaşi perioadă - a se vedea punctul (86). În acest sens, Autoritatea precizează şi faptul că plata finală efectuată de un client depinde de greutatea şi compoziţia deşeurilor livrate la instalaţia de prelucrare. Întrucât aceşti parametri fluctuează, ei pot influenţa remuneraţia totală plătită de un client pentru serviciile de prelucrare a deşeurilor.

(210)În al doilea rând, autorităţile norvegiene au furnizat informaţii care arată că ajustările preţurilor efectuate în această perioadă au fost determinate în principal de costurile mai ridicate ale tratării în aval şi de creşterile costurilor rezultate din îmbunătăţirea ofertei de servicii, printre care s-au numărat prelungirea programului de funcţionare şi înfiinţarea unui nou centru de reciclare - a se vedea punctul (102). Autoritatea consideră că aceste motive sunt plauzibile, deoarece creşterea costurilor în aval şi îmbunătăţirea calităţii serviciilor ar putea justifica ajustări ale preţurilor. Merită menţionat că şi conturile anuale ale Remiks Produksjon susţin această afirmaţie, confirmând o creştere substanţială, de 34 %, a cheltuielilor de funcţionare de-a lungul perioadei.

(211)Pe baza informaţiilor prezentate mai sus, investigaţia Autorităţii nu a identificat valori de referinţă externe alternative pentru preţurile pieţei care ar putea pune sub semnul întrebării abordarea bazată pe analiza comparativă internă adoptată de autorităţile norvegiene. La rândul său, reclamanta nu a furnizat nicio informaţie pertinentă în acest sens. După cum s-a menţionat mai sus, Autoritatea recunoaşte logica abordării adoptate de autorităţile norvegiene şi o consideră un argument care infirmă existenţa unui avantaj. În plus, Autoritatea constată că nici ajustările preţurilor, nici creşterea remuneraţiei nu pot constitui o bază concludentă pentru stabilirea unui avantaj. Dimpotrivă, ajustările par a fi justificate din motivele prezentate, fapt confirmat şi de conturile anuale.

(213)Cu toate acestea, stabilirea unui grup de referinţă de operatori comparatori s-a dovedit a fi dificilă din cauza variaţiilor dintre domeniile de activitate ale diferiţilor furnizori - a se vedea punctul (99). Multe instalaţii de prelucrare fac parte din societăţi de gestionare a deşeurilor integrate vertical, implicate activ pe mai multe niveluri ale lanţului valoric. Astfel, există puţine exemple de operatori care să presteze exclusiv servicii de prelucrare a deşeurilor sau care să fi înfiinţat o entitate juridică separată pentru această activitate, cu conturi anuale distincte. De asemenea, autorităţile norvegiene şi reclamanta au opinii diferite cu privire la operatorii care ar fi cei mai reprezentativi - a se vedea punctele (99) şi (108). În orice caz, cifrele din rapoartele anuale ale entităţilor identificate indică o gamă largă de marje operaţionale medii anuale, observându-se valori cuprinse între 1 % şi 37 %.

(214)Pe baza consideraţiilor de mai sus, Autoritatea nu este în măsură să îşi formeze o opinie cu privire la rentabilitatea normală în industria prelucrării deşeurilor şi cu privire la măsura în care marjele operaţionale realizate de Remiks Produksjon s-au situat într-un interval normal. Recunoscând dificultatea identificării unor valori normale ale rentabilităţii în industria vizată, Autoritatea observă totuşi că sugestia reclamantei de la punctul (108), în care aceasta propune o societate cu un istoric de pierderi în şapte din ultimii 12 ani drept criteriu de referinţă pentru rentabilitatea normale, pare a fi nepotrivită. În orice caz, societatea la care face referire reclamanta în această privinţă îşi desfăşoară activitatea atât în domeniul colectării, cât şi în cel al prelucrării deşeurilor.

(215)Chiar dacă Autoritatea nu este în măsură să îşi formeze o opinie cu privire la rentabilitatea normală în industria prelucrării deşeurilor, autorităţile norvegiene au subliniat că preţurile interne excesive ar putea conduce la performanţe financiare superioare pentru Remiks Produksjon - a se vedea punctul (98). Invocând o marjă operaţională medie globală de 6 % în perioada 2010-2020, autorităţile au contestat acest scenariu, susţinând că nu este evidentă o astfel de superioritate. Deşi recunoaşte validitatea acestei afirmaţii, Autoritatea ia în considerare şi punctul de vedere exprimat de reclamantă în această privinţă, şi anume faptul că tarifele mai mari decât cele ale pieţei din unele contracte ar putea fi compensate de tarifele scăzute din altele - a se vedea punctul (107).

(216)Având în vedere aceste consideraţii, Autoritatea recunoaşte că simpla observare a absenţei unor marje ridicate nu ar fi suficientă pentru a exclude un avantaj. Totuşi, Autoritatea consideră în continuare că o constatare pozitivă a unor marje semnificative ar putea indica preţuri excesive, justificând astfel o examinare suplimentară a acordurilor de stabilire a preţurilor. În această privinţă, Autoritatea ţine cont de poziţia autorităţilor norvegiene potrivit căreia o marjă operaţională de 6 % nu pare a fi excesivă şi se aliniază la această opinie, având în vedere intervalul de 1 %-37 % observat în industrie şi natura activităţii, care presupune utilizarea intensivă a capitalului - a se vedea punctul (212). Astfel, în opinia Autorităţii, marja Remiks Produksjon nu pare a fi anormală, ceea ce sugerează că o examinare suplimentară nu ar fi justificată pe această bază.

4.2.5.1.Context

(218)În cursul acestei reorganizări, în 2010, municipalitatea a transferat activele, datoriile şi capitalurile proprii ale celor două întreprinderi municipale către Remiks Milj

park - a se vedea punctele (110) şi (136), rezultatul fiind un capital propriu net de 23,7 milioane NOK. Ulterior, municipalitatea a efectuat două contribuţii consecutive în natură: în 2010, un lot de teren evaluat la 38,8 milioane NOK, iar în 2012, un lot evaluat la 39,6 milioane NOK. Prin urmare, totalul capitalului propriu vărsat şi investit în Remiks Group în contextul constituirii acestuia s-a ridicat la 102,5 milioane NOK, sumă care include capitalul social iniţial necesar pentru înregistrare.

(219)Astfel cum s-a detaliat la punctele (118) şi (127), terenurile incluse în transferuri au fost raportate în bilanţul societăţii Remiks Milj

park în conformitate cu rapoartele de evaluare efectuate de un evaluator. În plus, astfel cum se descrie la punctul (146), municipalitatea a solicitat un aviz din partea EY cu privire la costul capitalului pe care ar trebui să se bazeze decizia de investiţie, concluzia fiind că o valoare de 9 % a WACC ar putea fi adecvată. Totuşi, EY nu dispunea de informaţiile necesare pentru a stabili dacă se poate obţine cu adevărat un astfel de randament.

(220)Măsura în cauză presupune un capital alocat de un organism public unei întreprinderi care desfăşoară o activitate economică. Deoarece investitorii privaţi de pe piaţă realizează în mod curent astfel de investiţii, Autoritatea consideră că este aplicabil principiul operatorului economic privat în economia de piaţă. În decizia de iniţiere a procedurii, Autoritatea a exprimat îndoieli cu privire la faptul că municipalitatea ar fi acţionat în conformitate cu acest principiu atunci când a constituit Remiks Group.

4.2.5.2.Evaluare

(221)Prin urmare, astfel cum s-a descris în cadrul juridic prezentat în secţiunea 4.2.1, întrebarea relevantă care trebuie evaluată este dacă, în circumstanţe similare, un investitor privat raţional de dimensiune comparabilă, care îşi desfăşoară activitatea în condiţiile normale ale unei economii de piaţă, ar fi realizat investiţia în cauză. În această privinţă, în ceea ce priveşte evaluarea efectuată de autorităţile norvegiene prin prisma principiului operatorului economic privat în economia de piaţă, Autoritatea face următoarele observaţii.

a)Soldul de deschidere

(222)Astfel cum s-a menţionat la punctul (137), reclamanta a formulat îngrijorări cu privire la capitalizarea iniţială a Remiks Milj

park, punând sub semnul întrebării respectarea principiului operatorului economic privat în economia de piaţă. Deosebit de îngrijorătoare a fost absenţa documentaţiei care să arate că soldul de deschidere a fost stabilit în conformitate cu acest principiu, existând riscul ca cerinţa referitoare la rentabilitate să nu reflecte suficient de bine valoarea activelor implicate.

(223)În această privinţă, astfel cum se detaliază în secţiunea 3.3.1, autorităţile norvegiene au prezentat documente de evaluare a activelor, care ilustrează faptul că municipalitatea a lucrat progresiv pentru a se asigura că activele sunt raportate la valoarea de piaţă. Municipalitatea a comandat rapoarte de evaluare de la un evaluator independent, în conformitate cu criteriile stabilite în versiunea anterioară a Orientărilor Autorităţii referitoare la vânzarea de terenuri. Autoritatea nu are niciun indiciu că aceste evaluări ar fi fost incorecte. Dimpotrivă, vânzările ulterioare ale aceleiaşi proprietăţi confirmă faptul că loturile au fost evaluate corect (¹⁸⁹). În ceea ce priveşte celelalte active, acestea au fost înregistrate la valoarea contabilă în conformitate cu normele contabile norvegiene. Pe această bază, Autoritatea nu a găsit motive pentru a pune la îndoială valorile şi, prin urmare, nu s-a considerat necesar să se obţină avize suplimentare din partea experţilor. În consecinţă, Autoritatea consideră că soldul de deschidere al Remiks Milj

park nu dă naştere, de unul singur, unor motive de îngrijorare legate de ajutoarele de stat.

b)Rata de rentabilitate impusă

(224)În ceea ce priveşte cerinţa privind rentabilitatea, astfel cum este descrisă la punctele (144)-(144), în 2012 municipalitatea a adoptat criteriul procentual de 9 % pentru rentabilitatea capitalului angajat. Totuşi, astfel cum se detaliază la punctele (132) şi (145), pe lângă faptul că a fost realizată abia în 2012, această estimare s-a bazat pe o serie de ipoteze, ceea ce făcea să fie necesară o analiză suplimentară. Pe baza elementelor de probă prezentate în speţă, la momentul respectiv nu s-a efectuat nicio astfel de evaluare.

(226)Autoritatea observă, de asemenea, că reclamanta pare să confunde "pragul minim acceptabil de rentabilitate", utilizat pentru a evalua ex ante viabilitatea unei investiţii, cu "ţinta privind rentabilitatea" pe care societatea încearcă să o obţină în mod permanent din operaţiunile curente de pe piaţă. Acestea sunt concepte diferite. În ceea ce priveşte pragul minim acceptabil de rentabilitate, Autoritatea reaminteşte că decizia de investiţie se bazează pe informaţiile disponibile la momentul deciziei. În ceea ce priveşte al doilea concept, atingerea ţintei privind rentabilitatea depinde de dinamica continuă a pieţei de după efectuarea investiţiei. Nu există nicio garanţie că o investiţie va atinge rata de rentabilitate impusă iniţial, în pofida previziunilor efectuate în acest sens. În consecinţă, argumentul invocat de reclamantă în această privinţă nu este pertinent (¹⁹⁰).

(227)Fără a aduce atingere celor de mai sus, din analiza efectuată de Autoritate cu privire la documentaţia furnizată rezultă că estimarea WACC a fost supraestimată: aceasta includea un coeficient beta ridicat al activelor, de 2,4, deoarece la includerea efectului de levier se folosise un raport exagerat între datorii şi capitaluri. În plus, este posibil ca includerea unei prime de lichiditate ridicate să nu fi fost justificată în acest context, având în vedere că municipalitatea avea o perspectivă pe termen lung asupra participaţiilor sale (¹⁹¹). În această privinţă, Autoritatea precizează că, atunci când investitorul public se află într-o poziţie de control, acţiunile sale pot fi comparate cu cele ale unui investitor privat care urmăreşte o politică structurală pe termen lung. Ele nu trebuie neapărat să reflecte acţiunile investitorilor privaţi cu un orizont de investiţii pe termen scurt. Cu raportul corect între datorii şi capitaluri şi fără o primă de lichiditate, WACC ar fi de ~ 7 %. Pe această bază, un WACC de 9 % nu reprezintă, de unul singur, un motiv de îngrijorare.

c)Perspectiva obţinerii rentabilităţii impuse

(229)Având în vedere cele de mai sus, Autoritatea precizează că, atunci când o infrastructură de gestionare a deşeurilor este utilizată atât pentru activităţi economice, cât şi pentru activităţi neeconomice, finanţarea publică va intra sub incidenţa normelor privind ajutoarele de stat doar în măsura în care acoperă costurile legate de activităţile economice (¹⁹²). Prin urmare, acesta ar putea fi un factor relevant de luat în considerare în etapa de evaluare a investiţiilor. Totuşi, din motivele expuse mai jos la punctul (235), Autoritatea nu a adoptat o poziţie definitivă cu privire la alocarea corectă a capitalului între activităţile economice şi cele neeconomice şi nici cu privire la importanţa acesteia pentru obţinerea rentabilităţii necesare.

(230)În ceea ce priveşte întrebarea dacă, la momentul deciziei, se putea preconiza o rentabilitate a investiţiei care să depăşească costul capitalului, Autoritatea consideră că nici evaluarea efectuată de municipalitate la momentul respectiv - a se vedea punctele (123)-(125) şi punctele (131)-(134), nici argumentele invocate de autorităţile norvegiene în cursul procedurii oficiale de investigare - a se vedea punctul (150) - nu au oferit municipalităţii o bază suficientă pentru a stabili rentabilitatea prospectivă a investiţiei la standardul impus în temeiul principiului investitorului privat în economia de piaţă.

(231)În documentele pregătitoare care au fundamentat decizia de investiţie se menţionează că noua formă şi noua structură organizaţională sunt considerate mai potrivite pentru a obţine eficienţa operaţională şi a promova o abordare managerială mai focalizată. Se anticipa că coamplasarea şi coordonarea deşeurilor menajere şi comerciale vor genera sinergii care ar putea reduce costul de prelucrare pe tonă. În plus, documentele caracterizau Remiks Group ca aflându-se într-o fază de creştere, în care urmărea în mod activ iniţiative de dezvoltare a afacerii şi explora evoluţiile domeniului imobiliar. Printre planurile sale se numărau consolidarea unor activităţi suplimentare de gestionare a deşeurilor la amplasament şi înfiinţarea unei instalaţii de tratare a deşeurilor în colaborare cu partenerii. Conform documentelor, se preconiza că aceste iniţiative vor spori eficienţa operaţională, vor genera venituri suplimentare din deşeurile reciclabile şi vor conduce, în cele din urmă, la îmbunătăţirea performanţei financiare. Totuşi, nu s-au prezentat previziuni economice.

(232)Astfel cum s-a menţionat la punctul (168), un operator economic privat în economia de piaţă care este prudent ar efectua, în mod normal, o evaluare ex ante a strategiei şi a perspectivelor financiare ale unui proiect, de exemplu prin intermediul unui plan de afaceri. În speţă, este cert că municipalitatea nu a efectuat o evaluare aprofundată a rentabilităţii înainte de efectuarea tranzacţiilor. În pofida opiniei autorităţilor norvegiene potrivit căreia investiţiile erau totuşi justificate din motive comerciale, faptul că nu s-a efectuat nicio evaluare a rentabilităţii arată că municipalitatea nu a acţionat astfel cum ar fi făcut un investitor privat ipotetic într-o situaţie similară. În această privinţă, Autoritatea precizează că nu poate fi luat în considerare argumentul autorităţilor norvegiene referitor la încercarea lor de a acţiona, cu bună credinţă, în conformitate cu principiul investitorului în economia de piaţă - a se vedea punctul (148). În esenţă, rezultatul rămâne acelaşi, indiferent de intenţia municipalităţii.

(233)Autorităţile norvegiene au furnizat şi informaţii cu privire la nivelul de rentabilitate realizat în anii care au urmat investiţiei - a se vedea punctul (151), susţinând că acest lucru a confirmat ipoteza ex post a municipalităţii privind viabilitatea proiectului. În această privinţă, astfel cum se detaliază în secţiunea 4.2.1, Autoritatea precizează că singurii factori relevanţi care trebuie luaţi în considerare sunt elementele disponibile şi evoluţiile previzibile la momentul luării deciziei. Prin urmare, acest argument nu este relevant.

(234)Deşi neefectuarea unei evaluări ex ante de către municipalitate poate indica faptul că municipalitatea nu a acţionat similar unui investitor privat (¹⁹³), acest fapt nu este, de unul singur, suficient pentru a justifica concluzia existenţei unui avantaj. În cursul cazului, Autoritatea a examinat în detaliu informaţiile primite şi a transmis mai multe solicitări pentru a accesa informaţii suplimentare, cu scopul de a obţine o perspectivă asupra datelor care ar putea clarifica perspectivele ex ante referitoare la rentabilitate. Din păcate, informaţiile obţinute nu au fost suficiente pentru a face posibilă o astfel de evaluare.

(235)Din nefericire, lipsa unor informaţii ex ante adecvate împiedică Autoritatea să stabilească dacă un investitor privat, acţionând în condiţii normale de piaţă, ar fi realizat investiţia în cauză. Astfel cum se menţionează în secţiunea 4.2.2 de mai sus, sarcina probei pentru stabilirea unui avantaj revine Autorităţii. Având în vedere incapacitatea Autorităţii de a stabili în mod pozitiv existenţa unui avantaj, Autoritatea nu este în măsură să afirme îndeplinirea acestui criteriu. Prin urmare, Autoritatea trebuie să concluzioneze că nu se poate stabili existenţa vreunui avantaj.

	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Volum (tone)	20 697	22 242	25 949	25 638	28 221	29 900	30 132	29 761	29 793	29 987
% modificare faţă de 2010		7 %	25 %	24 %	36 %	44 %	46 %	44 %	44 %	45 %

Capitalul social iniţial şi prima de emisiune la constituire	NOK	195 000
Capital net transferat de la întreprinderile municipale	NOK	23 578 814
Transfer de teren din partea municipalităţii (primul lot)	NOK	38 779 906
Transfer de teren din partea municipalităţii (al doilea lot)	NOK	39 600 000
Capital total vărsat	NOK	102 153 720

Parametru WACC	Data evaluării	Aşteptări pe termen lung
Rata dobânzii fără risc	3 %	4,5 %
Inflaţia	2,5 %	2,5 %
Prima de risc de piaţă	6 %	5 %
Prima de lichiditate	4 %	4 %
Valoarea coeficientului beta
Beta fără îndatorare	0,7	0,7
Beta cu îndatorare	2,367	2,367
CAPM	21,2 %	20,3 %

Cota de impozitare	28 %	28 %
Prima de îndatorare	1,5 %	1,5 %
Costul datoriei	3,24 %	4,32 %

WACC	8,55 %	9,06 %