Partea ii - EVALUARE - Decizia 135/27-sept-2023 privind presupusul ajutor acordat Remiks Group în legătură cu gestionarea deşeurilor în Troms (Norvegia) [2024/826] (135/23/COL)

Acte UE

Jurnalul Oficial seria L

În vigoare

Versiune de la: 7 Martie 2024

PARTEA II:EVALUARE

4.Existenţa unui ajutor de stat

4.1.Introducere

(156)Pentru ca o măsură să fie calificată drept ajutor în sensul acestei dispoziţii, este necesar să fie îndeplinite toate condiţiile următoare: (i) măsura trebuie să fie acordată de către stat sau prin intermediul resurselor de stat; (ii) măsura trebuie să confere un avantaj unei întreprinderi; (iii) măsura trebuie să favorizeze anumite întreprinderi (selectivitate) şi (iv) măsura trebuie să fie susceptibilă să denatureze concurenţa şi să afecteze schimburile comerciale.

4.2.1.Context juridic

(¹⁶¹)Decizia nr. 3/17/COL a Autorităţii AELS de Supraveghere din 18 ianuarie 2017 de modificare, pentru a o sută doua oară, a normelor procedurale şi de fond în domeniul ajutoarelor de stat prin introducerea de noi orientări privind noţiunea de ajutor de stat, astfel cum este menţionată la articolul 61 alineatul (1) din Acordul privind Spaţiul Economic European [2017/2413] ("Orientările privind noţiunea de ajutor de stat") (JO L 342, 21.12.2017, p. 35 şi Suplimentul SEE nr. 82, 21.12.2017, p. 1, punctul 66).

(159)Se consideră că tranzacţiile economice efectuate de organisme publice nu conferă un avantaj pentru contrapartidă şi, prin urmare, nu constituie ajutor de stat în cazul în care sunt efectuate conform condiţiilor normale de piaţă (¹⁶²). Acest aspect este evaluat în conformitate cu "principiul operatorului economic privat în economia de piaţă", un principiu care a fost dezvoltat cu privire la diferite tranzacţii economice (¹⁶³), cum ar fi "criteriul investitorului în economia de piaţă" şi "criteriul cumpărătorului privat", astfel cum sunt prezentate mai jos (¹⁶⁴).

(160)Principiul operatorului economic privat în economia de piaţă este aplicabil cu excepţia situaţiei în care nu există nicio posibilitate de a compara comportamentul statului care este în discuţie într-un anumit caz cu cel al unui operator privat, deoarece acest comportament este indisolubil legat de existenţa unei infrastructuri pe care niciun operator privat nu ar fi putut să o constituie vreodată sau deoarece statul a acţionat în calitatea sa de putere publică. În această ultimă privinţă, trebuie să se observe că doar aplicarea unor prerogative de putere publică, precum recurgerea la mijloace de natură legislativă sau fiscală, nu determină prin ea însăşi inaplicabilitatea acestui principiu. Natura economică a intervenţiei statului, care este în discuţie, iar nu mijloacele puse în aplicare în acest scop, este cea care face aplicabil acest principiu (¹⁶⁵). Cu toate acestea, aplicarea principiului operatorului economic privat în economia de piaţă ar trebui să facă abstracţie de toate considerentele de politică publică, de exemplu considerentele de politică socială, regională sau sectorială (¹⁶⁶).

4.2.1.1.Criteriul cumpărătorului privat

(161)Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a elaborat "criteriul cumpărătorului privat" pentru a identifica prezenţa unui avantaj în cazul achiziţiilor publice de bunuri sau servicii pe o anumită piaţă (¹⁶⁷). În astfel de situaţii, avantajul corespunde diferenţei dintre remuneraţia pe care ar fi putut să o obţină vânzătorul în condiţii normale de piaţă şi cea care i-a fost plătită efectiv (¹⁶⁸).

(162)Atunci când autorităţile publice achiziţionează bunuri sau servicii, în general este suficient ca ele să plătească preţul pieţei pentru a se exclude prezenţa unui avantaj. În această privinţă, o procedură de ofertare competitivă este doar una dintre metodele de asigurare a faptului că o tranzacţie nu conferă un avantaj contrapărţii în sensul articolului 61 alineatul (1) din Acordul privind SEE. Se poate stabili şi pe baza altor metode dacă o tranzacţie este sau nu în conformitate cu condiţiile pieţei (¹⁶⁹).

(163)De exemplu, o tranzacţie poate fi evaluată din perspectiva termenilor în care operatorii privaţi comparabili au efectuat tranzacţii comparabile, în situaţii comparabile (analiză comparativă) (¹⁷⁰). În cazul în care achiziţia este efectuată în aceleaşi condiţii de către organisme publice şi operatori privaţi care se află într-o situaţie comparabilă, achiziţiile efectuate de operatorii privaţi reprezintă o valoare de referinţă pe baza căreia se poate deduce, în mod normal, că tranzacţia este în conformitate cu condiţiile pieţei (¹⁷¹). În schimb, în cazul în care un organism public şi operatorii privaţi care sunt într-o situaţie comparabilă achiziţionează acelaşi serviciu în acelaşi timp, dar în termeni sau condiţii diferite, în mod normal aceasta indică faptul că tranzacţia nu este în conformitate cu condiţiile de pieţei (¹⁷²).

(164)Pentru a identifica o valoare de referinţă adecvată, este necesar să se acorde o atenţie deosebită tipului de operator în cauză, tipului de tranzacţie în cauză, precum şi pieţei sau pieţelor în cauză (¹⁷³). De exemplu, în situaţiile de pe piaţă în care se acordă reduceri pentru volum şi, prin urmare, preţurile depind de volumul tranzacţiei realizate de cumpărător, dimensiunea achiziţiei poate fi un factor relevant pentru stabilirea unei tranzacţii de referinţă adecvate. În schimb, atunci când nu se acordă reduceri pentru volum, consideraţiile referitoare la volumele tranzacţiilor nu se aplică în acelaşi mod.

(165)În fiecare dintre aceste scenarii, adesea analiza comparativă nu stabileşte o valoare de referinţă exactă, ci mai degrabă o serie de valori posibile prin evaluarea unui ansamblu de tranzacţii comparabile. În această privinţă, atât timp cât tranzacţia se încadrează în intervalul menţionat anterior, nu este necesar să se stabilească dacă statul ar fi putut realiza o tranzacţie mai bună (¹⁷⁴). O întrebare mai bună este dacă vânzătorul, la momentul respectiv, ar fi putut să vândă bunurile sau serviciile la acelaşi preţ pe piaţa privată (¹⁷⁵).

4.2.1.2.Principiul investitorului în economia de piaţă

(168)Respectarea principiului investitorului în economia de piaţă trebuie examinată ex ante, având în vedere informaţiile de care dispunea organismul public la momentul la care a decis să realizeze intervenţia. Respectarea principiului investitorului în economia de piaţă poate fi demonstrată printr-un plan de afaceri ex ante, care a stat la baza deciziei de investiţie. De fapt, orice operator economic privat în economia de piaţă care este prudent ar efectua, în mod normal, propria sa evaluare ex ante a strategiei şi a perspectivelor financiare ale unui proiect, de exemplu prin intermediul unui plan de afaceri (¹⁷⁷). Un stat nu poate invoca decât elemente obiective şi verificabile disponibile anterior sau simultan deciziei de a efectua o investiţie şi nu este suficient să se bazeze pe evaluări economice ex post care implică o constatare retrospectivă a rentabilităţii efective a investiţiei realizate de stat sau pe justificări ulterioare cu privire la alegerea procedeului reţinut efectiv (¹⁷⁸).

4.2.2.Sarcina probei referitoare la constituirea unui avantaj

(169)Potrivit unei jurisprudenţe constante, sarcina de a dovedi în mod obiectiv existenţa unui ajutor de stat revine Autorităţii (¹⁷⁹). Concret, Autoritatea are obligaţia să efectueze o examinare diligentă şi imparţială a măsurilor contestate, astfel încât la momentul adoptării deciziei finale de constatare a existenţei unui ajutor de stat să dispună de cele mai complete şi mai fiabile elemente posibile în acest scop (¹⁸⁰).

(170)Chiar şi în cazul în care se confruntă cu un stat AELS care, neîndeplinindu-şi obligaţia de colaborare, nu furnizează informaţiile solicitate, Autoritatea trebuie să îşi întemeieze deciziile pe elemente de probă suficient de solide şi de coerente, care să ofere o bază rezonabilă pentru a presupune că o întreprindere a beneficiat de un avantaj care constituie ajutor de stat şi care să fie, prin urmare, de natură să susţină concluziile la care ajunge Autoritatea. În acest demers, Autoritatea nu poate porni pur şi simplu de la premisa că o întreprindere a beneficiat de un avantaj care constituie un ajutor de stat bazându-se numai pe o prezumţie negativă, întemeiată pe lipsa de informaţii care permit să se ajungă la concluzia contrară, în absenţa altor elemente de natură să stabilească în mod pozitiv existenţa unui asemenea avantaj (¹⁸¹) (¹⁸²).

4.2.3.1.Situaţia de fapt

(171)Astfel cum se descrie în secţiunea 3.1, în perioada 2010-2016 municipalitatea a achiziţionat servicii de colectare a deşeurilor de la Remiks Nćring fără o procedură prealabilă de achiziţii publice. Reclamanta şi-a exprimat îngrijorarea cu privire la acest demers, susţinând că municipalitatea a plătit societăţii Remiks Naering un preţ mai mare decât cel al pieţei. În schimb, autorităţile norvegiene au prezentat exemple care ilustrează faptul că entităţile municipale au plătit preţuri de acelaşi nivel cu cele plătite de clienţii privaţi ai Remiks Naering. Cu toate acestea, în decizia de iniţiere a procedurii, Autoritatea a exprimat îndoieli cu privire la reprezentativitatea exemplelor.

(172)Ca punct de plecare pentru evaluare, Autoritatea observă că lipsa unei proceduri de achiziţii publice nu conduce la o prezumţie de avantaj (¹⁸³). Prin urmare, fără a aduce atingere posibilităţii de încălcări ale normelor privind achiziţiile publice, argumentele invocate de reclamantă în această privinţă pot să nu fie concludente pentru evaluarea existenţei ajutorului de stat.

(173)În plus, plângerea iniţială s-a bazat pe compararea plăţii totale a municipalităţii cu suma plătită de municipalitatea Bod

pentru servicii similare. În decizia de iniţiere a procedurii (¹⁸⁴), Autoritatea a ajuns la concluzia preliminară că această analiză comparativă este inadecvată, deoarece preţurile variau foarte mult între diferitele zone ale Norvegiei, la fel ca şi conţinutul şi calitatea serviciului. În cursul procedurii oficiale de investigare nu au fost prezentate argumente suplimentare care să contrazică această concluzie. Prin urmare, Autoritatea consideră că analiza comparativă cu Bod

nu este o modalitate potrivită de evaluare a măsurii. În consecinţă, în cele ce urmează Autoritatea va aborda doar celelalte argumente invocate.

4.2.3.2.Analiză comparativă

(175)Astfel cum se descrie la punctul (39), Remiks Naering oferea aceleaşi servicii de colectare a deşeurilor atât clienşilor săi municipali interni, cât şi clienţilor săi externi publici şi privaţi, clienţii externi reprezentând 85 % din totalul clientelei. În cursul procedurii oficiale de investigare, autorităţile norvegiene au clarificat faptul că Remiks Nćring utiliza o "listă de preţuri" generală pentru serviciile sale regulate, listă care a fost pusă la dispoziţia Autorităţii. Lista de preţuri se aplica în mod egal tuturor clienţilor, indiferent de statutul lor juridic sau de volumul achiziţiilor - a se vedea punctul (61). Cu alte cuvinte, Remiks Naering nu stabilea preţuri individuale pentru fiecare client - a se vedea punctul (62).

(176)Astfel cum se detaliază la punctul (46), anterior deciziei de iniţiere a procedurii autorităţile norvegiene au prezentat anumite dovezi ale unor valori de referinţă externe. În această privinţă, Autoritatea observă că pe piaţa de colectare a deşeurilor în cauză îşi desfăşurau activitatea furnizori concurenţi, care ar fi putut oferi un serviciu alternativ clienţilor externi. În cursul procedurii oficiale de investigare, autorităţile norvegiene au prezentat documente suplimentare care au confirmat că clienţii privaţi externi achiziţionau aceleaşi servicii cu cele achiziţionate de municipalitate, plătind aceleaşi preţuri cu municipalitatea pentru serviciile respective - a se vedea punctele (63)-(64). Au fost prezentate atât exemple concrete, cât şi numărul de clienţi externi similari existenţi pentru fiecare serviciu. În aceeaşi comunicare, autorităţile au arătat prin documente şi faptul că, de-a lungul anilor, clienţilor externi li s-au aplicat aceleaşi ajustări de preţ ca şi municipalităţii. Autorităţile norvegiene au descris că s-au confruntat cu constrângeri administrative - a se vedea punctul (64) - în demersul de documentare a ponderii exacte a clienţilor externi "similari" pentru fiecare serviciu, iar Autoritatea recunoaşte că există într-adevăr astfel de constrângeri. Cu toate acestea, Autoritatea consideră că informaţiile furnizate sunt suficient de detaliate pentru a demonstra reprezentativitatea şi corectitudinea constatărilor. În consecinţă, documentaţia are o pondere semnificativă în sine.

(177)În ceea ce priveşte afirmaţia reclamantei potrivit căreia municipalitatea ar fi trebuit să se prevaleze de poziţia sa de cumpărător de volume mari pentru a negocia preţuri mai bune, Autoritatea este de acord cu importanţa utilizării unei tranzacţii comparabile drept valoare de referinţă. În speţă, Autoritatea observă că, în practică, diversele servicii au fost furnizate tuturor clienţilor, indiferent de mărimea lor, conform listei fixe de preţuri anuale, fără să se acorde reduceri pentru volum. În consecinţă, volumele de achiziţii nu au avut un impact asupra preţului final plătit. În plus, marja reducerilor individuale era foarte limitată şi, în orice caz, acestea erau acordate în mod nediscriminatoriu şi independent de dimensiune.

(178)În aceste condiţii, toate tranzacţiile încheiate cu clienţi externi trebuie considerate valori de referinţă comparabile. Astfel, întrebarea dacă municipalitatea ar trebui să fie considerată un singur cumpărător de volum mare sau mai mulţi clienţi mai mici nu are nicio importanţă pentru prezentul exerciţiu de evaluare comparativă. Întrebarea relevantă este mai degrabă dacă municipalitatea a plătit preţuri de acelaşi nivel cu cele plătite de clienţii privaţi externi (care, în general, aveau acces la furnizori alternativi de servicii din rândul concurenţei). În această privinţă, având în vedere documentaţia amplă furnizată în cursul procedurii oficiale de investigare, Autoritatea consideră că municipalitatea a demonstrat că a plătit societăţii Remiks Naering un preţ al pieţei.

(179)Pe fondul acestui context, întrucât autorităţile norvegiene au demonstrat că au respectat condiţiile prezentate în secţiunea 4.2.1, îndoielile iniţiale exprimate de Autoritate în decizia de iniţiere a procedurii au fost risipite întru totul. În consecinţă, Autoritatea consideră că achiziţionarea de către municipalitate a serviciilor de colectare a deşeurilor de la Remiks Nćring nu a oferit niciun avantaj societăţii Remiks Naering. Totuşi, din motive de exhaustivitate, Autoritatea va aborda în cele ce urmează şi celelalte argumente invocate.

4.2.3.3.Creşterea remuneraţiei

(180)Astfel cum s-a menţionat în secţiunea 3.1.2.4, reclamanta a susţinut că creşterea observată a remuneraţiei plătite în perioada 2010-2016 indică un avantaj. Autorităţile norvegiene au atribuit însă această creştere extinderii activităţii municipale, care a dus la creşterea cererii de servicii - a se vedea punctele (53), (68) şi (69). Cu toate acestea, nu au putut fi furnizate cifre care să susţină această afirmaţie, din cauza constrângerilor administrative menţionate la punctul (64). Astfel cum s-a indicat mai sus, Autoritatea recunoaşte că există într-adevăr astfel de constrângeri şi că nu ar fi rezonabil să se efectueze o verificare manuală a tuturor facturilor. Un alt argument în acest sens este acela că Autoritatea nu consideră că creşterea remuneraţiei implică în sine o situaţie de ajutor de stat.

(181)De altfel, Autoritatea remarcă existenţa unei distincţii între o creştere a remuneraţiei şi o creştere a preţului serviciilor. O creştere a remuneraţiei plătite nu implică, în sine, prezenţa unui avantaj. Indicatorul relevant ar fi, în schimb, acela al majorărilor de preţuri, deoarece o creştere a remuneraţiei poate fi determinată şi de o creştere a volumului vânzărilor sau de o modificare a conţinutului serviciilor achiziţionate. Astfel, întrebarea esenţială este dacă a existat o creştere a preţului care să fi condus la plata de către municipalitate a unor tarife peste preţul pieţei pentru serviciile în cauză.

(182)În această privinţă, este cert că au existat anumite majorări de preţuri de-a lungul anilor în cauză - a se vedea punctele (54), (65) şi (70). Autorităţile norvegiene au explicat însă că s-au efectuat ajustări anuale ale preţurilor din lista generală de preţuri, pentru a reflecta modificările IPC şi creşterile de costuri. În sprijinul acestei afirmaţii, conturile anuale ale Remiks Naering (¹⁸⁵) confirmă existenţa unei creşteri corespunzătoare a cheltuielilor de funcţionare în perioada respectivă. Un aspect important este că aceste conturi indică, de asemenea, că nu a existat nicio creştere a marjei operaţionale în aceeaşi perioadă, ceea ce înseamnă că creşterile de preţuri au fost determinate de factori economici legitimi, şi nu de vreo încercare deliberată de a creşte marja Remiks Nćring prin suprataxarea municipalităţii.

(183)De asemenea, autorităţile norvegiene au probat prin documente că ajustările preţurilor au fost aplicate clienţilor interni şi externi în acelaşi mod, printr-o prezentare generală a categoriilor de servicii şi prin exemple de clienţi externi cărora li s-a aplicat aceeaşi creştere a preţului - a se vedea punctul (176) de mai sus (¹⁸⁶). În plus, conturile anuale ale Remiks Nćring demonstrează că creşterea remuneraţiei a fost însoţită de o creştere chiar mai mare a veniturilor totale ale societăţii (¹⁸⁷). În consecinţă, s-a înregistrat o reducere a proporţiei veniturilor atribuite municipalităţii. Astfel, această documentaţie indică şi faptul că ajustările de preţ au fost puse în aplicare uniform, întrucât creşterea remuneraţiei se aliniază la creşterea corespunzătoare a veniturilor totale.

4.2.3.4.Comparaţia cu Remiks Husholdning

(185)Astfel cum se arată în secţiunile 3.1.2.5, 3.1.3.3 şi 3.1.4.3, a existat un decalaj semnificativ între remuneraţia plătită societăţii Remiks Naering în 2016 şi costurile suportate de Remiks Husholdning în 2017. Iniţial, reclamanta a susţinut că acest decalaj indică o marjă de 30 % pentru vânzările municipale - a se vedea punctul (58). În cursul procedurii oficiale de investigare, reclamanta a ajustat estimarea la 65 % - a se vedea punctul (81). În schimb, autorităţile norvegiene au susţinut că decalajul ar fi mai mic de 14 %, din cauza diferenţelor în ceea ce priveşte domeniul de aplicare şi costul serviciilor furnizate de entităţi - a se vedea punctul (72).

(186)În ceea ce priveşte calculele prezentate atât de reclamantă, cât şi de autorităţile norvegiene, Autoritatea are următoarele observaţii: În primul rând, Autoritatea consideră eronat calculul reclamantei care indică o marjă de 65 %. Astfel cum au descris autorităţile norvegiene la punctul (72), Remiks Husholdning şi-a asumat doar sarcina de colectare, în timp ce gestionarea deşeurilor autolivrate a rămas în sarcina Remiks Nćring. Necontabilizarea acestei diferenţe duce la o supraestimare puternică a marjelor. În al doilea rând, Autoritatea consideră că autorităţile norvegiene au efectuat un calcul incomplet. Deşi ia în considerare diferenţa dintre domeniile de aplicare, calculul nu este ajustat pentru a ţine seama de faptul că costurile Remiks Husholdning nu reflectă un an întreg de funcţionare, societatea preluând serviciul începând cu 1 februarie 2017.

(188)Autorităţile norvegiene au susţinut, de asemenea, că s-au materializat diverse economii de costuri atunci când sarcina a fost transferată către Remiks Husholdning - a se vedea punctele (73)-(77). Deşi există opinii divergente cu privire la amploarea acestor economii - a se vedea punctul (82) -, Autoritatea consideră plauzibile explicaţiile autorităţilor norvegiene cu privire la existenţa anumitor economii de costuri. Mai precis, efectele de sinergie demonstrate şi sortarea optică sunt de natură să aibă anumite efecte de reducere a costurilor. Autoritatea observă că astfel de economii de costuri ar reduce şi mai mult marja ipotetică calculată la punctul (187) de mai sus.

(189)Pe baza celor de mai sus, Autoritatea consideră că decalajul nu indică faptul că marja vânzărilor municipale ar fi fost excesivă. Dimpotrivă, elementele de probă indică o marjă normală. La punctul (67), reclamanta a afirmat că marja operaţională medie înregistrată de Remiks Nćring a scăzut după ce a pierdut contractul cu municipalitatea în 2017, ceea ce duce la presupunerea că vânzările respective acopereau mai multe costuri sau că erau mai profitabile în comparaţie cu vânzările externe. Autoritatea consideră însă că o scădere bruscă cu 15 % a cifrei de afaceri într-o industrie în reţea ar putea duce la pierderea unor sinergii operaţionale, făcând astfel să fie necesare ajustări sau modificări ale preţurilor. Redresarea poate necesita timp. În consecinţă, în opinia Autorităţii, scăderea marjei în cei trei ani de după 2017 nu indică un avantaj.

4.2.3.5.Concluzie

(191)Pe baza evaluării prezentate mai sus, Autoritatea nu găseşte niciun argument dintre cele prezentate de reclamantă şi niciun document dintre cele obţinute în speţă care să susţină concluzia că Remiks Nćring ar fi beneficiat de vreun avantaj. Dimpotrivă, după examinarea atentă a documentaţiei şi a dovezilor prezentate, Autoritatea consideră că achiziţionarea de către municipalitate a serviciilor de colectare a deşeurilor comerciale în perioada în cauză s-a realizat în condiţiile pieţei.

4.2.4.1.Context

(193)În cadrul acestui proces, deşeurile colectate de Remiks Husholdning erau transportate la Troms

Milj

park pentru a fi sortate, fiind apoi transportate către Remiks Produksjon în vederea prelucrării. Remiks Produksjon se ocupa în mod direct de recepţia, pretratarea şi depozitarea intermediară a deşeurilor, dar angaja operatori externi de pe pieţele din aval pentru tratarea finală. Acordul dintre Remiks Husholdning şi Remiks Produksjon era încă în desfăşurare la momentul deciziei de iniţiere a procedurii.

(194)Serviciile au fost achiziţionate fără o procedură de achiziţii. Reclamanta şi-a exprimat îngrijorarea cu privire la neorganizarea unei proceduri de achiziţii, susţinând că Remiks Husholdning a plătit societăţii Remiks Produksjon preţuri mai mari decât cel al pieţei. În susţinerea acestei afirmaţii, reclamanta a indicat perioada cuprinsă între 2012 şi 2015, în care a constatat o creştere semnificativă a sumei totale plătite. Autorităţile norvegiene au susţinut însă că preţurile erau conforme cu condiţiile de piaţă, pe baza analizei comparative cu preţurile plătite de Remiks Nćring şi a ajustărilor de preţ în condiţiile pieţei. În decizia de iniţiere a procedurii, Autoritatea a exprimat îndoieli cu privire la mecanismul de stabilire a preţurilor, punând sub semnul întrebării caracterul adecvat al analizei comparative utilizate în această abordare.

4.2.4.2.Evaluare

(196)Ca punct de plecare pentru evaluare, Autoritatea observă că lipsa unei proceduri de achiziţii publice nu conduce la o prezumţie de avantaj (¹⁸⁸). Prin urmare, fără a aduce atingere posibilităţii de încălcări ale normelor privind achiziţiile publice, argumentul invocat de reclamantă în această privinţă poate să nu fie concludent pentru evaluarea existenţei ajutorului de stat.

(197)În cursul procedurii oficiale de investigare, autorităţile norvegiene au furnizat informaţii cu privire la caracteristicile pieţei în cauză. Pe baza acestor informaţii, Autoritatea este de acord că serviciile de prelucrare a deşeurilor sunt furnizate pe pieţe delimitate geografic - a se vedea punctul (92), fiecare serviciu deservind o zonă distinctă, deoarece distanţa de transportare până la instalaţia de prelucrare este determinantă pentru alegerea furnizorului de către client. Importanţa proximităţii face ca baza de clienţi principali să fie formată din colectorii locali sau regionali de deşeuri, alături de producătorul individual ocazional de deşeuri.

(198)Autoritatea este de acord şi cu faptul că serviciile oferite de diverşii furnizori se diferenţiază în funcţie de capacităţile instalaţiei de prelucrare şi de alte elemente ale serviciului adaptate la nevoile clientului, precum şi în funcţie de pachetul de servicii furnizate în temeiul unui contract specific - a se vedea punctul (92). În acest sens, se pare că există variaţii ale costurilor de prelucrare între diferitele zone şi diferiţii furnizori, datorate unor factori precum economiile de scară, tehnologia, standardele sociale şi de mediu, disponibilitatea unor instalaţii de tratare şi a unor pieţe în aval şi distanţa faţă de acestea - a se vedea punctul (92). În sfârşit, Autoritatea recunoaşte şi faptul că nivelul costurilor poate varia în timp, în special deoarece ratele de pe pieţele de tratare a deşeurilor din aval sunt volatile - a se vedea punctul (96).

(199)Având în vedere aceste caracteristici ale pieţei, Autoritatea acceptă poziţia autorităţilor norvegiene potrivit căreia în zona vizată nu existau furnizori externi comparabili de servicii de prelucrare a deşeurilor care să dispună de instalaţii similare şi să ofere servicii echivalente cu cele ale Remiks Produksjon - a se vedea punctul (92). În plus, Remiks Produksjon nu avea clienţi externi care să realizeze achiziţii comparabile cu cele efectuate de Remiks Husholdning şi, prin urmare, niciun client extern care să poată servi drept criteriu de referinţă.

(200)În decizia de iniţiere a procedurii, Autoritatea a exprimat îndoieli cu privire la analiza comparativă cu Remiks Nćring, întrucât analiza comparativă implica tranzacţii interne. Având însă în vedere situaţia pieţei descrisă la punctele de mai sus, Autoritatea recunoaşte dificultatea identificării unor valori de referinţă externe valabile pentru tranzacţiile în cauză. Astfel cum s-a descris mai sus, preţurile de pe aceste pieţe sunt influenţate de o multitudine de factori, ceea ce face imposibilă colectarea şi compararea preţurilor într-o manieră directă. Împreună, aceşti factori contribuie la crearea unui cadru de stabilire a preţurilor complex, specific fiecărui contract şi fiecărei regiuni.

(201)Caracteristicile pieţei descrise mai sus au determinat Autoritatea şi să concluzioneze că raţionamentul aflat la baza strategiei de evaluare comparativă aleasă a fost unul riguros. Astfel cum se descrie la punctul (96), contractul dintre Remiks Husholdning şi Remiks Produksjon conţinea o anexă în care se stabileau "preţuri unitare" pentru diferitele fracţiuni de deşeuri. Preţurile iniţiale pentru fiecare fracţiune aveau la bază o analiză comparativă cu preţurile convenite între Remiks Naering şi Remiks Produksjon pentru achizişionarea de către prima societate a unor servicii de la cea de a doua. În lipsa unor referinţe externe, ceea ce făcea dificilă stabilirea unor valori de referinţă obiective pentru tranzacţii, preţurile convenite între Remiks Naering şi Remiks Produksjon pentru servicii comparabile reflectau preşurile din zona în cauză şi, prin urmare, reprezentau un punct de referinţă adecvat pentru contractul dintre Remiks Husholdning şi Remiks Produksjon. Principalii factori care susţin această abordare constau în similaritatea conţinutului, a costului şi a volumului acestor tranzacţii, precum şi în faptul că Remiks Nćring desfăşura o activitate lucrativă pe o piaţă concurenţială, alături de furnizori externi.

(202)Deşi o valoare de referinţă externă ar fi eliminat îndoielile descrise în decizia de iniţiere a procedurii, Autoritatea recunoaşte şi logica argumentului invocat de autorităţile norvegiene - a se vedea punctul (94). Astfel, atunci când aproximativ 85 % din vânzările Remiks Nćring erau realizate către clienţi externi - a se vedea punctul (39), este rezonabil să se presupună că practicarea unor preţuri interne excesive ar fi putut avea un impact negativ asupra competitivităţii Remiks Naering pe piaţa serviciilor de colectare a deşeurilor comerciale. În consecinţă, piaţa oferea societăţii Remiks Naering o motivaţie reală de a se asigura că preţurile interne pentru serviciile de prelucrare a deşeurilor sunt orientate spre piaţă.

(203)Prin urmare, având în vedere circumstanţele specifice ale pieţei, Autoritatea consideră că preţurile interne convenite între Remiks Naering şi Remiks Produksjon reprezintă un punct de referinţă rezonabil pentru stabilirea preţurilor care urmau să fie plătite de Remiks Husholdning. Astfel, Autoritatea consideră că analiza comparativă cu Remiks Nćring este un argument care susţine absenţa unui avantaj în preţurile plătite de Remiks Husholdning societăţii Remiks Produksjon.

(205)În ceea ce priveşte ajustările ulterioare ale preţurilor, contractul prevedea un mecanism ajustabil de stabilire a preţurilor pentru anii următori, care preciza că preţurile vor face obiectul unor ajustări anuale pentru a reflecta evoluţiile pieţei, iar metoda prevăzută pentru realizarea acestor revizuiri va consta în negocieri, astfel cum se detaliază la punctul (97). Contractul prevedea că, în cazul în care nu se va ajunge la un acord comun, preţul va fi ajustat pe baza IPC sau a creşterilor documentate ale unor costuri care nu sunt surprinse de indice, cu condiţia ca acestea să fie independente de voinţa Remiks Produksjon.

(206)Autoritatea observă că autorităţile norvegiene au susţinut că ajustările de preţ au avut loc în urma unor negocieri comerciale între Remiks Husholdning şi Remiks Produksjon, în conformitate cu principiul condiţiilor de concurenţă deplină din Legea norvegiană privind societăţile cu răspundere limitată - a se vedea punctul (91). Acest principiu presupune că, pe o piaţă liberă şi deschisă, părţile neafiliate vor negocia şi vor conveni asupra preţurilor şi condiţiilor pe baza propriilor interese. Autorităţile norvegiene au subliniat că niciun auditor extern nu a constatat nereguli în ceea ce priveşte aceste tranzacţii interne.

(209)În primul rând, este important să se ia în considerare faptul că creşterea remuneraţiei în perioada 2012-2015 se explică, cel puţin parţial, prin creşterea cu 15 % a volumului de deşeuri menajere în aceeaşi perioadă - a se vedea punctul (86). În acest sens, Autoritatea precizează şi faptul că plata finală efectuată de un client depinde de greutatea şi compoziţia deşeurilor livrate la instalaţia de prelucrare. Întrucât aceşti parametri fluctuează, ei pot influenţa remuneraţia totală plătită de un client pentru serviciile de prelucrare a deşeurilor.

(210)În al doilea rând, autorităţile norvegiene au furnizat informaţii care arată că ajustările preţurilor efectuate în această perioadă au fost determinate în principal de costurile mai ridicate ale tratării în aval şi de creşterile costurilor rezultate din îmbunătăţirea ofertei de servicii, printre care s-au numărat prelungirea programului de funcţionare şi înfiinţarea unui nou centru de reciclare - a se vedea punctul (102). Autoritatea consideră că aceste motive sunt plauzibile, deoarece creşterea costurilor în aval şi îmbunătăţirea calităţii serviciilor ar putea justifica ajustări ale preţurilor. Merită menţionat că şi conturile anuale ale Remiks Produksjon susţin această afirmaţie, confirmând o creştere substanţială, de 34 %, a cheltuielilor de funcţionare de-a lungul perioadei.

(211)Pe baza informaţiilor prezentate mai sus, investigaţia Autorităţii nu a identificat valori de referinţă externe alternative pentru preţurile pieţei care ar putea pune sub semnul întrebării abordarea bazată pe analiza comparativă internă adoptată de autorităţile norvegiene. La rândul său, reclamanta nu a furnizat nicio informaţie pertinentă în acest sens. După cum s-a menţionat mai sus, Autoritatea recunoaşte logica abordării adoptate de autorităţile norvegiene şi o consideră un argument care infirmă existenţa unui avantaj. În plus, Autoritatea constată că nici ajustările preţurilor, nici creşterea remuneraţiei nu pot constitui o bază concludentă pentru stabilirea unui avantaj. Dimpotrivă, ajustările par a fi justificate din motivele prezentate, fapt confirmat şi de conturile anuale.

(213)Cu toate acestea, stabilirea unui grup de referinţă de operatori comparatori s-a dovedit a fi dificilă din cauza variaţiilor dintre domeniile de activitate ale diferiţilor furnizori - a se vedea punctul (99). Multe instalaţii de prelucrare fac parte din societăţi de gestionare a deşeurilor integrate vertical, implicate activ pe mai multe niveluri ale lanţului valoric. Astfel, există puţine exemple de operatori care să presteze exclusiv servicii de prelucrare a deşeurilor sau care să fi înfiinţat o entitate juridică separată pentru această activitate, cu conturi anuale distincte. De asemenea, autorităţile norvegiene şi reclamanta au opinii diferite cu privire la operatorii care ar fi cei mai reprezentativi - a se vedea punctele (99) şi (108). În orice caz, cifrele din rapoartele anuale ale entităţilor identificate indică o gamă largă de marje operaţionale medii anuale, observându-se valori cuprinse între 1 % şi 37 %.

(214)Pe baza consideraţiilor de mai sus, Autoritatea nu este în măsură să îşi formeze o opinie cu privire la rentabilitatea normală în industria prelucrării deşeurilor şi cu privire la măsura în care marjele operaţionale realizate de Remiks Produksjon s-au situat într-un interval normal. Recunoscând dificultatea identificării unor valori normale ale rentabilităţii în industria vizată, Autoritatea observă totuşi că sugestia reclamantei de la punctul (108), în care aceasta propune o societate cu un istoric de pierderi în şapte din ultimii 12 ani drept criteriu de referinţă pentru rentabilitatea normale, pare a fi nepotrivită. În orice caz, societatea la care face referire reclamanta în această privinţă îşi desfăşoară activitatea atât în domeniul colectării, cât şi în cel al prelucrării deşeurilor.

(215)Chiar dacă Autoritatea nu este în măsură să îşi formeze o opinie cu privire la rentabilitatea normală în industria prelucrării deşeurilor, autorităţile norvegiene au subliniat că preţurile interne excesive ar putea conduce la performanţe financiare superioare pentru Remiks Produksjon - a se vedea punctul (98). Invocând o marjă operaţională medie globală de 6 % în perioada 2010-2020, autorităţile au contestat acest scenariu, susţinând că nu este evidentă o astfel de superioritate. Deşi recunoaşte validitatea acestei afirmaţii, Autoritatea ia în considerare şi punctul de vedere exprimat de reclamantă în această privinţă, şi anume faptul că tarifele mai mari decât cele ale pieţei din unele contracte ar putea fi compensate de tarifele scăzute din altele - a se vedea punctul (107).

(216)Având în vedere aceste consideraţii, Autoritatea recunoaşte că simpla observare a absenţei unor marje ridicate nu ar fi suficientă pentru a exclude un avantaj. Totuşi, Autoritatea consideră în continuare că o constatare pozitivă a unor marje semnificative ar putea indica preţuri excesive, justificând astfel o examinare suplimentară a acordurilor de stabilire a preţurilor. În această privinţă, Autoritatea ţine cont de poziţia autorităţilor norvegiene potrivit căreia o marjă operaţională de 6 % nu pare a fi excesivă şi se aliniază la această opinie, având în vedere intervalul de 1 %-37 % observat în industrie şi natura activităţii, care presupune utilizarea intensivă a capitalului - a se vedea punctul (212). Astfel, în opinia Autorităţii, marja Remiks Produksjon nu pare a fi anormală, ceea ce sugerează că o examinare suplimentară nu ar fi justificată pe această bază.

4.2.5.1.Context

(218)În cursul acestei reorganizări, în 2010, municipalitatea a transferat activele, datoriile şi capitalurile proprii ale celor două întreprinderi municipale către Remiks Milj

park - a se vedea punctele (110) şi (136), rezultatul fiind un capital propriu net de 23,7 milioane NOK. Ulterior, municipalitatea a efectuat două contribuţii consecutive în natură: în 2010, un lot de teren evaluat la 38,8 milioane NOK, iar în 2012, un lot evaluat la 39,6 milioane NOK. Prin urmare, totalul capitalului propriu vărsat şi investit în Remiks Group în contextul constituirii acestuia s-a ridicat la 102,5 milioane NOK, sumă care include capitalul social iniţial necesar pentru înregistrare.

(219)Astfel cum s-a detaliat la punctele (118) şi (127), terenurile incluse în transferuri au fost raportate în bilanţul societăţii Remiks Milj

park în conformitate cu rapoartele de evaluare efectuate de un evaluator. În plus, astfel cum se descrie la punctul (146), municipalitatea a solicitat un aviz din partea EY cu privire la costul capitalului pe care ar trebui să se bazeze decizia de investiţie, concluzia fiind că o valoare de 9 % a WACC ar putea fi adecvată. Totuşi, EY nu dispunea de informaţiile necesare pentru a stabili dacă se poate obţine cu adevărat un astfel de randament.

(220)Măsura în cauză presupune un capital alocat de un organism public unei întreprinderi care desfăşoară o activitate economică. Deoarece investitorii privaţi de pe piaţă realizează în mod curent astfel de investiţii, Autoritatea consideră că este aplicabil principiul operatorului economic privat în economia de piaţă. În decizia de iniţiere a procedurii, Autoritatea a exprimat îndoieli cu privire la faptul că municipalitatea ar fi acţionat în conformitate cu acest principiu atunci când a constituit Remiks Group.

4.2.5.2.Evaluare

(221)Prin urmare, astfel cum s-a descris în cadrul juridic prezentat în secţiunea 4.2.1, întrebarea relevantă care trebuie evaluată este dacă, în circumstanţe similare, un investitor privat raţional de dimensiune comparabilă, care îşi desfăşoară activitatea în condiţiile normale ale unei economii de piaţă, ar fi realizat investiţia în cauză. În această privinţă, în ceea ce priveşte evaluarea efectuată de autorităţile norvegiene prin prisma principiului operatorului economic privat în economia de piaţă, Autoritatea face următoarele observaţii.

a)Soldul de deschidere

(222)Astfel cum s-a menţionat la punctul (137), reclamanta a formulat îngrijorări cu privire la capitalizarea iniţială a Remiks Milj

park, punând sub semnul întrebării respectarea principiului operatorului economic privat în economia de piaţă. Deosebit de îngrijorătoare a fost absenţa documentaţiei care să arate că soldul de deschidere a fost stabilit în conformitate cu acest principiu, existând riscul ca cerinţa referitoare la rentabilitate să nu reflecte suficient de bine valoarea activelor implicate.

(223)În această privinţă, astfel cum se detaliază în secţiunea 3.3.1, autorităţile norvegiene au prezentat documente de evaluare a activelor, care ilustrează faptul că municipalitatea a lucrat progresiv pentru a se asigura că activele sunt raportate la valoarea de piaţă. Municipalitatea a comandat rapoarte de evaluare de la un evaluator independent, în conformitate cu criteriile stabilite în versiunea anterioară a Orientărilor Autorităţii referitoare la vânzarea de terenuri. Autoritatea nu are niciun indiciu că aceste evaluări ar fi fost incorecte. Dimpotrivă, vânzările ulterioare ale aceleiaşi proprietăţi confirmă faptul că loturile au fost evaluate corect (¹⁸⁹). În ceea ce priveşte celelalte active, acestea au fost înregistrate la valoarea contabilă în conformitate cu normele contabile norvegiene. Pe această bază, Autoritatea nu a găsit motive pentru a pune la îndoială valorile şi, prin urmare, nu s-a considerat necesar să se obţină avize suplimentare din partea experţilor. În consecinţă, Autoritatea consideră că soldul de deschidere al Remiks Milj

park nu dă naştere, de unul singur, unor motive de îngrijorare legate de ajutoarele de stat.

b)Rata de rentabilitate impusă

(224)În ceea ce priveşte cerinţa privind rentabilitatea, astfel cum este descrisă la punctele (144)-(144), în 2012 municipalitatea a adoptat criteriul procentual de 9 % pentru rentabilitatea capitalului angajat. Totuşi, astfel cum se detaliază la punctele (132) şi (145), pe lângă faptul că a fost realizată abia în 2012, această estimare s-a bazat pe o serie de ipoteze, ceea ce făcea să fie necesară o analiză suplimentară. Pe baza elementelor de probă prezentate în speţă, la momentul respectiv nu s-a efectuat nicio astfel de evaluare.

(226)Autoritatea observă, de asemenea, că reclamanta pare să confunde "pragul minim acceptabil de rentabilitate", utilizat pentru a evalua ex ante viabilitatea unei investiţii, cu "ţinta privind rentabilitatea" pe care societatea încearcă să o obţină în mod permanent din operaţiunile curente de pe piaţă. Acestea sunt concepte diferite. În ceea ce priveşte pragul minim acceptabil de rentabilitate, Autoritatea reaminteşte că decizia de investiţie se bazează pe informaţiile disponibile la momentul deciziei. În ceea ce priveşte al doilea concept, atingerea ţintei privind rentabilitatea depinde de dinamica continuă a pieţei de după efectuarea investiţiei. Nu există nicio garanţie că o investiţie va atinge rata de rentabilitate impusă iniţial, în pofida previziunilor efectuate în acest sens. În consecinţă, argumentul invocat de reclamantă în această privinţă nu este pertinent (¹⁹⁰).

(227)Fără a aduce atingere celor de mai sus, din analiza efectuată de Autoritate cu privire la documentaţia furnizată rezultă că estimarea WACC a fost supraestimată: aceasta includea un coeficient beta ridicat al activelor, de 2,4, deoarece la includerea efectului de levier se folosise un raport exagerat între datorii şi capitaluri. În plus, este posibil ca includerea unei prime de lichiditate ridicate să nu fi fost justificată în acest context, având în vedere că municipalitatea avea o perspectivă pe termen lung asupra participaţiilor sale (¹⁹¹). În această privinţă, Autoritatea precizează că, atunci când investitorul public se află într-o poziţie de control, acţiunile sale pot fi comparate cu cele ale unui investitor privat care urmăreşte o politică structurală pe termen lung. Ele nu trebuie neapărat să reflecte acţiunile investitorilor privaţi cu un orizont de investiţii pe termen scurt. Cu raportul corect între datorii şi capitaluri şi fără o primă de lichiditate, WACC ar fi de ~ 7 %. Pe această bază, un WACC de 9 % nu reprezintă, de unul singur, un motiv de îngrijorare.

c)Perspectiva obţinerii rentabilităţii impuse

(229)Având în vedere cele de mai sus, Autoritatea precizează că, atunci când o infrastructură de gestionare a deşeurilor este utilizată atât pentru activităţi economice, cât şi pentru activităţi neeconomice, finanţarea publică va intra sub incidenţa normelor privind ajutoarele de stat doar în măsura în care acoperă costurile legate de activităţile economice (¹⁹²). Prin urmare, acesta ar putea fi un factor relevant de luat în considerare în etapa de evaluare a investiţiilor. Totuşi, din motivele expuse mai jos la punctul (235), Autoritatea nu a adoptat o poziţie definitivă cu privire la alocarea corectă a capitalului între activităţile economice şi cele neeconomice şi nici cu privire la importanţa acesteia pentru obţinerea rentabilităţii necesare.

(230)În ceea ce priveşte întrebarea dacă, la momentul deciziei, se putea preconiza o rentabilitate a investiţiei care să depăşească costul capitalului, Autoritatea consideră că nici evaluarea efectuată de municipalitate la momentul respectiv - a se vedea punctele (123)-(125) şi punctele (131)-(134), nici argumentele invocate de autorităţile norvegiene în cursul procedurii oficiale de investigare - a se vedea punctul (150) - nu au oferit municipalităţii o bază suficientă pentru a stabili rentabilitatea prospectivă a investiţiei la standardul impus în temeiul principiului investitorului privat în economia de piaţă.

(231)În documentele pregătitoare care au fundamentat decizia de investiţie se menţionează că noua formă şi noua structură organizaţională sunt considerate mai potrivite pentru a obţine eficienţa operaţională şi a promova o abordare managerială mai focalizată. Se anticipa că coamplasarea şi coordonarea deşeurilor menajere şi comerciale vor genera sinergii care ar putea reduce costul de prelucrare pe tonă. În plus, documentele caracterizau Remiks Group ca aflându-se într-o fază de creştere, în care urmărea în mod activ iniţiative de dezvoltare a afacerii şi explora evoluţiile domeniului imobiliar. Printre planurile sale se numărau consolidarea unor activităţi suplimentare de gestionare a deşeurilor la amplasament şi înfiinţarea unei instalaţii de tratare a deşeurilor în colaborare cu partenerii. Conform documentelor, se preconiza că aceste iniţiative vor spori eficienţa operaţională, vor genera venituri suplimentare din deşeurile reciclabile şi vor conduce, în cele din urmă, la îmbunătăţirea performanţei financiare. Totuşi, nu s-au prezentat previziuni economice.

(232)Astfel cum s-a menţionat la punctul (168), un operator economic privat în economia de piaţă care este prudent ar efectua, în mod normal, o evaluare ex ante a strategiei şi a perspectivelor financiare ale unui proiect, de exemplu prin intermediul unui plan de afaceri. În speţă, este cert că municipalitatea nu a efectuat o evaluare aprofundată a rentabilităţii înainte de efectuarea tranzacţiilor. În pofida opiniei autorităţilor norvegiene potrivit căreia investiţiile erau totuşi justificate din motive comerciale, faptul că nu s-a efectuat nicio evaluare a rentabilităţii arată că municipalitatea nu a acţionat astfel cum ar fi făcut un investitor privat ipotetic într-o situaţie similară. În această privinţă, Autoritatea precizează că nu poate fi luat în considerare argumentul autorităţilor norvegiene referitor la încercarea lor de a acţiona, cu bună credinţă, în conformitate cu principiul investitorului în economia de piaţă - a se vedea punctul (148). În esenţă, rezultatul rămâne acelaşi, indiferent de intenţia municipalităţii.

(233)Autorităţile norvegiene au furnizat şi informaţii cu privire la nivelul de rentabilitate realizat în anii care au urmat investiţiei - a se vedea punctul (151), susţinând că acest lucru a confirmat ipoteza ex post a municipalităţii privind viabilitatea proiectului. În această privinţă, astfel cum se detaliază în secţiunea 4.2.1, Autoritatea precizează că singurii factori relevanţi care trebuie luaţi în considerare sunt elementele disponibile şi evoluţiile previzibile la momentul luării deciziei. Prin urmare, acest argument nu este relevant.

(234)Deşi neefectuarea unei evaluări ex ante de către municipalitate poate indica faptul că municipalitatea nu a acţionat similar unui investitor privat (¹⁹³), acest fapt nu este, de unul singur, suficient pentru a justifica concluzia existenţei unui avantaj. În cursul cazului, Autoritatea a examinat în detaliu informaţiile primite şi a transmis mai multe solicitări pentru a accesa informaţii suplimentare, cu scopul de a obţine o perspectivă asupra datelor care ar putea clarifica perspectivele ex ante referitoare la rentabilitate. Din păcate, informaţiile obţinute nu au fost suficiente pentru a face posibilă o astfel de evaluare.

(235)Din nefericire, lipsa unor informaţii ex ante adecvate împiedică Autoritatea să stabilească dacă un investitor privat, acţionând în condiţii normale de piaţă, ar fi realizat investiţia în cauză. Astfel cum se menţionează în secţiunea 4.2.2 de mai sus, sarcina probei pentru stabilirea unui avantaj revine Autorităţii. Având în vedere incapacitatea Autorităţii de a stabili în mod pozitiv existenţa unui avantaj, Autoritatea nu este în măsură să afirme îndeplinirea acestui criteriu. Prin urmare, Autoritatea trebuie să concluzioneze că nu se poate stabili existenţa vreunui avantaj.