Decizia 16/2020 [A] privind momentul de la care curge termenul de prescripţie a răspunderii contravenţionale pentru contravenţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, republicată, constând în executarea, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată la data constatării contravenţiei
M.Of. 1047
În vigoare Versiune de la: 9 Noiembrie 2020
Decizia 16/2020 [A] privind momentul de la care curge termenul de prescripţie a răspunderii contravenţionale pentru contravenţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, republicată, constând în executarea, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată la data constatării contravenţiei
Dată act: 20-iul-2020
Emitent: Inalta Curte de Casatie si Justitie
Corina-Alina Corbu | - preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, preşedintele completului |
Denisa Angelica Stănişor | - preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal |
Laura-Mihaela Ivanovici | - preşedintele Secţiei I civile |
Marian Budă | - preşedintele Secţiei a II-a civile |
Daniel Grădinaru | - preşedintele Secţiei penale |
Ionel Barbă | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Gabriel Viziru | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Daniel Gheorghe Severin | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Virginia Filipescu | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Veronica Năstasie | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Nicolae Gabriel Ionaş | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Adriana Florina Secreţeanu | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Gheza Attila Farmathy | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Mădălina Elena Grecu | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Horaţiu Pătraşcu | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Mariana Constantinescu | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Cezar Hîncu | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Liliana Vişan | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Mona Magdalena Baciu | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Carmen Georgeta Negrilă | - judecător la Secţia I civilă |
Mirela Vişan | - judecător la Secţia I civilă |
Ruxandra Monica Duţă | - judecător la Secţia II-a civilă |
Virginia Florentina Duminecă | - judecător la Secţia II-a civilă |
Alin Sorin Nicolescu | - judecător la Secţia penală |
Ionuţ Mihai Matei | - judecător la Secţia penală |
1. Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii este constituit conform art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă şi art. 33 alin. (1) coroborat cu art. 34 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat (Regulamentul Î.C.C.J.).
2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
3. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna Antonia Eleonora Constantin, procuror-şef al Secţiei judiciare.
4. La şedinţa de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 35 din Regulamentul Î.C.C.J.
5. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii a luat în examinare sesizarea formulată de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cu privire la următoarea problemă de drept:
"Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, raportate la dispoziţiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, sub aspectul momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 şi de a aplica amenda prevăzută de alin. (2) al aceluiaşi articol, în cazul construcţiilor edificate fără autorizaţie de construire, atunci când acestea conţin toate elementele structurale pentru a fi considerate terminate, în sensul de a se stabili dacă acesta este data terminării în fapt a construcţiei sau data la care autoritatea competentă a constatat săvârşirea faptei".
6. Magistratul-asistent prezintă referatul privind obiectul recursului în interesul legii, arătând că la dosar au fost depuse raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum şi opiniile cu privire la problema de drept supusă dezlegării, exprimate, la solicitarea instanţei supreme, de specialişti din cadrul facultăţilor de drept ale universităţilor "Lucian Blaga" din Sibiu şi "Alexandru Ioan Cuza" din Iaşi.
7. Preşedintele completului de judecată, constatând că nu există chestiuni prealabile sau excepţii, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general, pentru susţinerea recursului.
8. Doamna procuror pune concluzii pentru admiterea recursului în interesul legii şi pronunţarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea şi aplicarea unitară a legii în problema de drept vizată, în sensul că, în cazul construcţiilor finalizate la data constatării contravenţiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, termenul de prescripţie prevăzut de art. 31 din aceeaşi lege curge de la data terminării faptice a lucrării, chiar dacă nu a fost efectuată recepţia acesteia; în susţinerea acestei soluţii face referire la argumentele prezentate pe larg în scris, în sesizarea formulată.
9. Preşedintele completului de judecată declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunţare asupra recursului în interesul legii.
10. Prin Adresa nr. 816/C/3.099/III-5/2019 din 20 mai 2020, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 514 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării pe calea recursului în interesul legii asupra următoarei probleme de drept:
"Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, raportate la dispoziţiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, sub aspectul momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 şi de a aplica amenda prevăzută de alin. (2) al aceluiaşi articol, în cazul construcţiilor edificate fără autorizaţie de construire, atunci când acestea conţin toate elementele structurale pentru a fi considerate terminate, în sensul de a se stabili dacă acesta este data terminării în fapt a construcţiei sau data la care autoritatea competentă a constatat săvârşirea faptei"
11. Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001):
"Art. 13. - (1) Aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei.
(2) În cazul contravenţiilor continue, termenul prevăzut la alin. (1) curge de la data încetării săvârşirii faptei. Contravenţia este continuă în situaţia în care încălcarea obligaţiei legale durează în timp. (...)."
12. Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 50/1991):
"Art. 26. - (1) Constituie contravenţii următoarele fapte, dacă nu au fost săvârşite în astfel de condiţii încât, potrivit legii, să fie considerate infracţiuni:
a) executarea sau desfiinţarea, totală ori parţială, fără autorizaţie a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepţia celor menţionate la lit. b), c), e) şi g), de către investitor şi executant; (...)
(2) Contravenţiile prevăzute la alin. (1), săvârşite de persoanele fizice sau juridice, se sancţionează cu amendă după cum urmează:
"Art. 31. - Dreptul de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 se prescrie în termen de 3 ani de la data săvârşirii faptei."
(5) Construcţiile executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi cele care nu au efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate. (...)."
13. Autorul sesizării apreciază că sunt îndeplinite condiţiile pentru declanşarea procedurii prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, arătând că, în practica instanţelor judecătoreşti, problema de drept supusă dezlegării a fost soluţionată neunitar, prin pronunţarea unor hotărâri definitive diferite, existând două orientări jurisprudenţiale.
14. Potrivit unei orientări, care este majoritară, în cazul construcţiilor finalizate la data constatării contravenţiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, termenul de prescripţie prevăzut de art. 31 din aceeaşi lege curge de la data terminării faptice a lucrării, chiar dacă nu a fost efectuată recepţia acesteia.
15. S-a susţinut în sprijinul acestei orientări că, în comparaţie cu alte fapte contravenţionale, această contravenţie în materie de urbanism-construcţii prezintă o anumită specificitate, în sensul că nu se consumă instantaneu, ci are o desfăşurare în timp, pe etape de lucrări, contravenientul săvârşind fapta din momentul începerii construcţiei şi până la terminarea acesteia. Or, în raport cu această modalitate specifică de săvârşire a faptei, care îi imprimă un caracter continuu, astfel cum este reglementat de art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, contravenţia trebuie considerată că se comite pe întreg parcursul edificării construcţiei, astfel că ea poate fi sancţionată din momentul începerii lucrărilor şi până la terminarea lor, iar în cazul construcţiilor finalizate, până la împlinirea termenului prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991.
16. S-a apreciat astfel că, în cazul construcţiilor în curs de executare, nu poate fi considerată ca dată a săvârşirii faptei decât data constatării contravenţiei (urmând ca în procesul-verbal să se menţioneze expres acest aspect), iar în cazul construcţiilor finalizate, data săvârşirii faptei este cea a terminării construcţiei (care trebuie, de asemenea, menţionată expres în procesul-verbal, potrivit art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001), acesta fiind momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991.
17. S-a arătat că menţionarea datei comiterii faptei contravenţionale, care nu este aceeaşi cu data întocmirii procesului-verbal, este importantă pentru calcularea termenului de prescripţie a aplicării sancţiunii contravenţionale. Prin urmare, lipsa menţiunii datei comiterii faptei contravenţionale atrage nulitatea procesului-verbal de contravenţie, fiind prevăzută de art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.
18. În plus faţă de aceasta, art. 31 din Legea nr. 50/1991 stabileşte, ca moment de început al termenului de prescripţie, data săvârşirii faptei şi, cu privire la acest aspect, trebuie avute în vedere şi dispoziţiile art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, care reglementează contravenţiile continue.
19. De asemenea, a fost evocată Decizia nr. 7 din 20 noiembrie 2000, pronunţată de Curtea Supremă de Justiţie - Secţiile Unite1.
20. S-a invocat necesitatea unei interpretări logice şi sistematice a prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, în sensul că, în cazul unor astfel de construcţii care, în temeiul acestei norme, nu se consideră finalizate în sens juridic, sancţiunile prevăzute de lege se pot aplica doar pe durata termenului de prescripţie prevăzut de art. 31 din acelaşi act normativ.
21. S-a arătat că textul art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 se referă la imposibilitatea intabulării unei construcţii executate fără autorizaţie de construire, pe care legiuitorul o consideră nefinalizată, neputând fi pus semnul egalităţii între terminarea construcţiei, ca fapt material, obiectiv, şi finalizarea acesteia din punct de vedere juridic, pentru a putea fi înscrisă în cartea funciară. În schimb, aplicarea dispoziţiilor art. 31 din aceeaşi lege, text care stabileşte durata termenului de prescripţie a răspunderii contravenţionale şi momentul de la care acesta începe să curgă, se face în funcţie de săvârşirea faptei, adică terminarea construcţiei, întrucât fapta contravenţională constând în edificarea construcţiilor fără autorizaţie de construire este o contravenţie continuă, având un moment de consumare, care coincide cu începerea executării lucrărilor de construire, şi un moment de epuizare, care constă în terminarea acestor lucrări, iar acesta din urmă este momentul săvârşirii faptei.
22. Aşadar, s-a susţinut, nu se poate considera că săvârşirea faptei de efectuare a lucrărilor de construire fără a avea autorizaţie se comite continuu, până la finalizarea construcţiei în sens juridic, respectiv până la intrarea în legalitate prin obţinerea autorizaţiei, deoarece trebuie avut în vedere şi elementul material al contravenţiei în discuţie care vizează "executarea de lucrări", şi, din această perspectivă, momentul finalizării lucrărilor la un imobil nu poate fi legat de recepţia acestora de către reprezentanţii administraţiei publice locale.
23. S-a apreciat că o interpretare contrară ar conduce la soluţia absurdă a imprescriptibilităţii contravenţiei în discuţie şi ar fi neconformă principiilor ce guvernează materia răspunderii în general şi raţiunilor instituţiei prescripţiei răspunderii contravenţionale, în particular, ducând, în acelaşi timp, la golirea de conţinut şi lipsirea de orice relevanţă juridică a dispoziţiilor art. 31 din Legea nr. 50/1991.
24. S-a concluzionat, în această orientare, că, pentru a determina momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991, în scopul aplicării sancţiunii, trebuie ca agentul constatator să stabilească stadiul lucrărilor şi să efectueze verificări, pentru a stabili, în concret, data terminării construcţiei, aceasta fiind, de altfel, data săvârşirii faptei prevăzute şi sancţionate de art. 26 alin. (1) lit. a) din aceeaşi lege.
25. Într-o a doua orientare se consideră că, pentru contravenţiile constând în executarea fără autorizaţie de construire a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei, întrucât, chiar terminate în fapt, aceste construcţii nu sunt considerate finalizate din punct de vedere juridic.
26. S-a arătat că, faţă de prevederile art. 37 alin. (2) şi (5) din Legea nr. 50/1991, care stipulează că nu se consideră finalizate construcţiile executate fără autorizaţie de construire, precum şi cele care nu au efectuată recepţia lucrărilor, trebuie avută în vedere data finalizării unei construcţii în sens juridic, nu în sens material.
27. S-a apreciat că legiuitorul a stabilit ca dată la care o construcţie este terminată data la care au fost respectate condiţiile de legalitate privind recepţia finală, iar nu data când, faptic, construcţia dobândeşte utilitatea pentru care a fost edificată. De aceea, în această orientare, nu prezintă relevanţă momentul finalizării materiale a construcţiei, moment care, de altfel, nici nu poate fi stabilit cu precizie şi rămâne neidentificat de organele de control, permiţând sustragerea de la verificări şi de la eventuala sancţionare a situaţiilor neconforme legii.
28. Întrucât contravenţia prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 este continuă, ea se săvârşeşte din momentul începerii construcţiei fără autorizaţie şi până la terminarea acesteia, ceea ce presupune efectuarea recepţiei la terminarea lucrărilor. În situaţiile în care nu a fost efectuată recepţia finală, construcţia nu se consideră finalizată din punct de vedere juridic. Aşadar, în lipsa unui document specific, apt să ateste finalizarea lucrărilor din punct de vedere juridic (procesul-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor), construcţiile nu pot fi considerate finalizate şi eventualele abateri se află în curs de desfăşurare, data constatării acestora constituind, totodată, şi momentul săvârşirii lor.
29. În acelaşi sens sunt invocate şi prevederile art. 28 şi 32 din Legea nr. 50/1991, care instituie măsura opririi lucrărilor, indiferent dacă lucrările de construire au fost ori nu executate în integralitatea lor.
30. S-a considerat că, în această modalitate de interpretare şi aplicare a legii, dispoziţiile art. 31 din Legea nr. 50/1991 nu sunt încălcate, întrucât nimic nu împiedică persoana interesată să solicite intrarea în legalitate şi să obţină autorizaţia de construire. În situaţiile în care nu a fost efectuată recepţia finală, nu a intervenit prescripţia dreptului de a constata şi aplica sancţiunea.
31. În sprijinul acestei orientări a fost invocată şi Decizia nr. 26 din 27 ianuarie 2004 a Curţii Constituţionale2, care a reţinut, prin raportare la dispoziţiile art. 13 alin. (2) teza a II-a din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, că "executarea sau menţinerea unei construcţii în stare de ilegalitate, respectiv nerespectarea obligaţiei legale a obţinerii autorizaţiei de construire al cărei scop este prevenirea consecinţelor negative în cazul unor construcţii necorespunzătoare, atrage sancţiunile aferente prevăzute de lege".
32. De asemenea, a fost menţionată Decizia nr. 697 din 25 mai 2010 a instanţei de contencios constituţional3, în considerentele căreia s-a arătat că activitatea de edificare sau de desfiinţare a construcţiilor de orice natură trebuie să corespundă rigorilor legii, iar regimul legal al construcţiilor nu are legătură cu ocrotirea dreptului de proprietate. În măsura în care exercitarea dreptului de proprietate se abate de la prevederile legale imperative, titularul dreptului de proprietate va suporta rigorile stabilite de lege, fără a se putea apăra invocând principiul constituţional al ocrotirii proprietăţii.
33. S-a concluzionat în sensul că, în aceste condiţii, instanţele nu pot da o altă interpretare decât cea a Curţii Constituţionale, iar orientarea contrară, care susţine că termenul de prescripţie prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991 curge de la data edificării construcţiei, nu numai că este contrazisă de textele de lege menţionate, dar este de natură să facă inaplicabile alte prevederi, astfel încât nu s-ar mai putea dispune desfiinţarea lucrărilor realizate nelegal, conform art. 32 şi 33 din acelaşi act normativ, iar dispoziţiile art. 582 din Codul civil (2009) ar fi lipsite de efecte în situaţia în care constructorul de rea-credinţă s-ar prevala de împlinirea termenului de prescripţie, dobândind, astfel, dreptul de a nu desfiinţa construcţia, drept pe care legiuitorul nu îl prevede.
34. Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, autorul sesizării, apreciază ca fiind în acord cu litera şi spiritul legii prima orientare jurisprudenţială, argumentele invocate în acest sens fiind grupate în două mari categorii, după cum se va arăta în cele ce urmează.
Argumente de ordin istoric şi comparativ, cu referire specială asupra jurisprudenţei de unificare anterioară:
35. Autorul sesizării a prezentat evoluţia cadrului normativ incident în problema de drept supusă analizei, raportul dintre Legea nr. 50/1991 şi legile generale în materie contravenţională şi s-a raportat la Decizia nr. 7 din 20 noiembrie 2000, pronunţată de Curtea Supremă de Justiţie - Secţiile Unite, precum şi efectele acesteia în plan jurisprudenţial şi legislativ.
36. Prin această decizie instanţa supremă a stabilit caracterul continuu al contravenţiilor din domeniul urbanismului şi construcţiilor, prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, în raport cu modalitatea specifică de săvârşire a faptelor de executare fără autorizaţie a lucrărilor prevăzute de art. 3 din legea anterior enunţată.
37. Prevederile art. 31 din Legea nr. 50/1991, potrivit cărora "Dreptul de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 se prescrie în termen de 3 ani de la data săvârşirii faptei", sunt, în prezent, perfect concordante cu prevederile art. 13 alin. (2) teza I din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, astfel încât, atât în cadrul legii generale în materie contravenţională, cât şi al legii speciale în materie de urbanism şi autorizare a lucrărilor de construcţii, dies a quo a termenului de prescripţie pentru aplicarea amenzii contravenţionale, cu referire la contravenţiile continue, se raportează la data săvârşirii faptei care, în cadrul legii generale, este indicată ca fiind "data încetării săvârşirii faptei".
38. Derogarea pe care art. 31 din Legea nr. 50/1991 (în actuala sa redactare) o consacră priveşte doar durata termenului de prescripţie pentru aplicarea sancţiunii contravenţionale, considerabil majorată, comparativ cu cea din legea generală.
39. În schimb, Legea nr. 50/1991 nu derogă, în cazul contravenţiilor continue pe care le consacră, de la prevederile art. 13 alin. (2) teza I din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 (în actuala redactare) sub aspectul momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie, ca fiind data săvârşirii faptei.
40. Caracterul continuu al contravenţiilor din domeniul urbanismului şi construcţiilor, prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, se circumscrie perfect definiţiei pe care art. 13 alin. (2) teza a II-a din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 o dă, în prezent, acestui gen de contravenţii, în privinţa cărora se distinge între momentul consumării (al începerii activităţii contravenţionale) şi cel al epuizării (când activitatea contravenţională încetează fie la iniţiativa contravenientului, fie ca urmare a unei voinţe contrare).
41. Tocmai în considerarea acestei specificităţi a contravenţiei continue, în art. 13 alin. (2) teza I din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 s-a prevăzut că termenul de prescripţie curge de la data încetării săvârşirii faptei.
42. Se apreciază că această soluţie poate fi transpusă în planul contravenţiilor care fac obiectul analizei de faţă, întrucât dispoziţiile art. 31 din Legea nr. 50/1991 nu derogă, sub acest aspect, de la dreptul comun în materie.
43. Astfel, având în vedere modalitatea specifică de săvârşire a contravenţiilor în materie de urbanism şi construcţii, astfel cum a fost explicată în considerentele Deciziei în interesul legii nr. 7 din 20 noiembrie 2000 a Curţii Supreme de Justiţie - Secţiile Unite (care îşi menţine valabilitatea) şi transpunând momentul încetării săvârşirii faptei în planul acestor contravenţii, se poate reţine că încetarea activităţii contravenţionale (atunci când contravenţia nu este constatată pe parcursul executării lucrărilor, ci după finalizarea acestora) este dată de momentul terminării construcţiei, atunci când, faptic, aceasta are toate elementele structurale, potrivit utilităţii pentru care a fost edificată.
44. În consecinţă, din perspectiva analizei comparative şi istorice a reglementării cuprinse în Legea nr. 50/1991 şi în Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, se poate concluziona în sensul că, în cazul contravenţiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, în ipoteza construcţiilor finalizate la momentul constatării faptei, termenul de prescripţie de 3 ani, pentru aplicarea amenzii contravenţionale, curge de la data terminării lucrărilor de construire.
45. Această concluzie este perfect concordantă şi cu abordările existente în materie penală, în privinţa prescripţiei răspunderii penale pentru infracţiunile continue care se consideră săvârşite la momentul încetării acţiunii sau inacţiunii, ulterior consumării4.
4F. Streteanu, D. Niţu, Drept penal. Partea generală. Curs universitar, vol. II, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2018, n. 567, p. 30.
46. Din analiza opiniilor aflate în divergenţă se observă că practica judiciară neunitară a fost generată de calcularea termenului de prescripţie în raport şi cu dispoziţiile art. 37 alin. (2) şi (5) din Legea nr. 50/1991, ulterioare publicării Deciziei în interesul legii nr. 7 din 20 noiembrie 2000 a Curţii Supreme de Justiţie - Secţiile Unite.
47. În ambele orientări jurisprudenţiale este recunoscut caracterul continuu al contravenţiei prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, divergenţa existând doar în ceea ce priveşte momentul epuizării acesteia, de la care începe să curgă termenul de prescripţie de 3 ani, prevăzut de art. 31 din aceeaşi lege.
48. Prima orientare, în acord cu interpretarea dată în Decizia de unificare nr. 7 din 20 noiembrie 2000 a Curţii Supreme de Justiţie - Secţiile Unite, se raportează la momentul terminării construcţiei în sens material, în timp ce, dimpotrivă, cea de-a doua orientare se raportează la momentul terminării construcţiei în sens juridic, ceea ce presupune întocmirea procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor.
49. Se susţine că această din urmă orientare nu poate fi primită, întrucât contrazice însuşi verbum regens al contravenţiei prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 şi adaugă la conţinutul constitutiv al acesteia.
50. Din cuprinsul textului legal sus-menţionat rezultă că fapta sancţionată contravenţional constă în executarea unor lucrări fără autorizaţie, fiind vorba de contravenţii comisive, întrucât "actul de executare" nu constă într-o omisiune (aceea de a deţine autorizaţia de construire, care se prezintă ca o circumstanţă), ci într-o acţiune - executarea de lucrări, de construire sau de desfiinţare, după caz, în condiţii de nelegalitate prin lipsa autorizaţiei de construire. Practic, este sancţionată numai efectuarea lucrărilor fără autorizaţie, nu existenţa unei construcţii, care constituie rezultatul (efectul) săvârşirii contravenţiei, esenţial pentru încadrarea în condiţiile de tipicitate ale acesteia fiind faptul pozitiv al construirii; în lipsa acestui element este irelevantă omisiunea de a avea sau nu autorizaţie.
51. Or, aflându-ne în prezenţa unei contravenţii continue, aceasta durează în timp cât durează executarea lucrărilor, iar după finalizarea lucrărilor contravenţia se epuizează. A considera că momentul epuizării se întinde în timp până la data intrării în legalitate echivalează cu a sancţiona o atitudine omisivă ulterioară care excedează elementului material al contravenţiei în discuţie.
52. Aşadar, soluţia şi considerentele Deciziei în interesul legii nr. 7 din 20 noiembrie 2000 a Curţii Supreme de Justiţie - Secţiile Unite îşi menţin valabilitatea şi sunt pe deplin aplicabile, putând conduce la rezolvarea problemei de drept şi în actualul cadru normativ.
53. De asemenea se arată că introducerea alin. (2) şi (5) ale art. 37 din Legea nr. 50/1991 nu a avut ca scop determinarea momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie, acesta fiind deja reglementat atât prin art. 31 din aceeaşi lege, cât şi prin art. 13 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.
54. Aceste dispoziţii, alături de cele ale art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, stabilesc sancţiuni în privinţa nerespectării regimului edificării construcţiilor din punct de vedere juridic.
55. Referirea la momentul finalizării construcţiei, pe care dispoziţiile legale menţionate o fac, nu are relevanţă în privinţa momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie al constatării contravenţiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, ci defineşte, din punct de vedere juridic, momentul intrării în patrimoniu a dreptului real de proprietate. Astfel, recepţia lucrărilor conforme cu autorizaţia de construire condiţionează numai intrarea în patrimoniul titularului dreptului de proprietate asupra construcţiei, însă nu împiedică finalizarea din punct de vedere material al acesteia.
56. Pe cale de consecinţă, trebuie făcută o distincţie netă între momentul terminării construcţiei ca fapt material, obiectiv şi finalizarea acesteia din punct de vedere juridic, când se naşte dreptul de proprietate asupra acesteia, existând situaţii în care, deşi construcţia a fost finalizată potrivit destinaţiei sale, proprietarul nu dobândeşte un drept de proprietate asupra acesteia până la respectarea legislaţiei în materie.
57. În acest sens s-a pronunţat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, prin Decizia nr. 13 din 8 aprilie 20195.
58. Pe de altă parte, în art. 31 din Legea nr. 50/1991 sunt inserate două noţiuni distincte, şi anume "constatarea contravenţiei" şi "săvârşirea faptei", termenul de prescripţie pentru dreptul de a constata contravenţia şi de a aplica sancţiunile contravenţionale curgând de la data săvârşirii faptei.
59. O interpretare a dispoziţiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 ca fiind o definiţie a datei săvârşirii faptei ar goli de conţinut art. 31 din aceeaşi lege, care ar fi lipsit de efecte juridice, noţiunea de "săvârşirea faptei" fiind echivalată cu noţiunea de "constatare a contravenţiei".
60. Mai mult, interpretarea conform căreia săvârşirea contravenţiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 poate fi sancţionată pe o perioadă de timp nedeterminată, de la momentul începerii lucrărilor de construcţie şi până la obţinerea autorizaţiei de construire, ar contraveni nu doar art. 31 din Legea nr. 50/1991, ci şi raţiunii instituţiei prescripţiei răspunderii contravenţionale, care este sancţionarea titularului unui drept pentru pasivitatea sa o anumită perioadă de timp.
61. În sfârşit, prin recentele modificări aduse art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991 (prin art. II pct. 14 din Legea nr. 7/2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii) s-au prevăzut expres caracterul prescriptibil al răspunderii contravenţionale pentru fapta prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) din aceeaşi lege şi imposibilitatea sancţionării contravenţionale, indiferent de timpul scurs de la data finalizării construcţiei în sens material.
62. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a solicitat facultăţilor de drept din principalele centre universitare naţionale opinia ştiinţifică în legătură cu chestiunea de drept supusă dezlegării; dintre acestea, au răspuns solicitării facultăţile de drept din cadrul universităţilor "Lucian Blaga" din Sibiu şi "Alexandru Ioan Cuza" din Iaşi.
63. Facultatea de Drept din cadrul Universităţii "Lucian Blaga" din Sibiu şi-a exprimat punctul de vedere în sensul că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, raportate la dispoziţiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 şi de a aplica amenda prevăzută de alin. (2) al aceluiaşi articol, în cazul construcţiilor edificate fără autorizaţie de construire, atunci când acestea conţin toate elementele structurale pentru a fi considerate terminate, este data terminării în fapt a construcţiei, atunci când în procesul-verbal de constatare emis a) ulterior finalizării construcţiei se specifică expres de agentul constatator, în baza informaţiilor/probelor obţinute, data ultimului act de executare care a determinat terminarea edificiului; sau b) concomitent cu finalizarea construcţiei este aceeaşi cu data întocmirii procesului-verbal.
64. Facultatea de Drept din cadrul Universităţii "Alexandru Ioan Cuza" din Iaşi a opinat în sensul că din interpretarea logică şi sistematică a dispoziţiilor art. 26 alin. (1) lit. a), art. 26 alin. (2) şi art. 31 din Legea nr. 50/1991, coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) şi alin. (6) din acelaşi act normativ, rezultă că termenul de prescripţie a răspunderii contravenţionale pentru executarea lucrărilor de construcţie, în cazul construcţiilor edificate fără autorizaţie de construire, curge de la data terminării în fapt a construcţiei, respectiv de la momentul când aceasta conţine toate elementele structurale pentru a fi considerată finalizată.
65. În jurisprudenţa instanţei supreme au fost identificate următoarele decizii, care prezintă relevanţă cu privire la problema de drept supusă dezlegării:
66. Decizia nr. 7 din 20 noiembrie 2000, pronunţată de Secţiile Unite, prin care, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 26 şi art. 30 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor, republicată, s-a stabilit că:
"1. Dreptul de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prevăzute la art. 23 din această lege se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârşirii faptei.
2. În cazul construcţiilor în curs de executare data săvârşirii faptei este data constatării contravenţiei, iar în cazul construcţiilor finalizate, fapta se consideră săvârşită la data terminării construcţiei.
3. Obţinerea autorizaţiei de construire în timpul executării lucrărilor sau după finalizarea acestora nu înlătură caracterul ilicit al faptei, o atare împrejurare putând fi avută în vedere numai la individualizarea sancţiunii contravenţionale."
67. Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019, prin care Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii a stabilit că, în interpretarea şi aplicarea art. 492 din Codul civil din 1864, art. 579 alin. (1), art. 577 alin. (2) din Codul civil, art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 şi art. 37 alin. (1) din Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, "Lipsa autorizaţiei de construire sau nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi lipsa procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor constituie impedimente pentru recunoaşterea pe cale judiciară, în cadrul acţiunii în constatare, a dreptului de proprietate asupra unei construcţii realizate de către proprietarul terenului, cu materiale proprii."
68. În jurisprudenţa instanţei de contencios constituţional au fost identificate următoarele decizii, care prezintă relevanţă cu privire la problema de drept supusă dezlegării:
69. Decizia nr. 846 din 9 octombrie 20076, prin care Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 31 din Legea nr. 50/1991, cu motivarea că: "Legea nr. 50/1991 reglementează condiţiile în care trebuie să aibă loc executarea lucrărilor de construcţii, stabilind în sarcina deţinătorului titlului de proprietate asupra unui imobil - teren şi/sau construcţii - anumite obligaţii ce derivă din necesitatea protejării interesului general pe care sistematizarea şi amenajarea teritoriului, precum şi securitatea şi siguranţa în construcţii îl reprezintă. Ca atare, potrivit acestei legi, construcţiile civile, industriale, agricole sau de orice altă natură se pot realiza numai în baza autorizaţiei de construire, ce reprezintă actul de autoritate al administraţiei locale pe baza căruia se asigură aplicarea măsurilor prevăzute de lege referitoare la amplasarea, proiectarea şi executarea construcţiilor.
Potrivit art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, autorităţile administraţiei publice locale au dreptul să aplice sancţiuni pentru faptele prevăzute de art. 26 din această lege.
În acest sens, art. 31 din Legea nr. 50/1991 dispune că dreptul de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârşirii faptei.
Principala critică de neconstituţionalitate priveşte faptul că, datorită acestui «termen scurt» de prescripţie stabilit de legiuitor, nu pot fi sancţionaţi toţi cei care încalcă prevederile Legii nr. 50/1991, indiferent când a avut loc încălcarea.
În jurisprudenţa sa, ca, de exemplu, Decizia nr. 427 din 18 noiembrie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 868 din 5 decembrie 2003, referindu-se la instituţia prescripţiei, Curtea a statuat că exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât într-un anumit cadru, prestabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigenţe cărora li se subsumează şi instituirea unor termene după a căror expirare valorificarea respectivului drept nu mai este posibilă. Instituţia prescripţiei, în general, şi termenele în raport cu care îşi produce efectele aceasta au ca finalitate exercitarea în condiţii optime a unui drept, prevenindu-se eventualele abuzuri şi limitându-se efectele negative asupra stabilităţii şi securităţii raporturilor juridice civile."
70. Decizia nr. 697 din 25 mai 20107, prin care instanţa constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, reţinând că asupra acestei prevederi legale s-a mai pronunţat "prin Decizia nr. 26 din 27 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 163 din 25 februarie 2004, şi Decizia nr. 431 din 13 septembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 17 octombrie 2005, reţinând că textul «nu conţine în sine nicio dispoziţie cu caracter retroactiv şi nu face precizări în legătură cu aplicarea în timp a reglementărilor pe care le cuprinde. În consecinţă, nu se poate reţine că textul de lege criticat ar încălca dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Constituţie. [...] De altfel, conform prevederilor art. 13 alin. (2) teza a doua din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, «Contravenţia este continuă în situaţia în care încălcarea obligaţiei legale durează în timp». Or, executarea/menţinerea unei construcţii în stare de ilegalitate, respectiv nerespectarea obligaţiei legale a obţinerii autorizaţiei de construcţie, al cărei scop este prevenirea consecinţelor negative în cazul unor construcţii necorespunzătoare, atrage sancţiunile aferente, prevăzute de lege.
Cu privire la susţinerea potrivit căreia s-ar aduce atingere şi art. 44 alin. (1) şi (2) din Legea fundamentală, prin Decizia nr. 115 din 3 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 138 din 5 martie 2009, Curtea a reţinut, în esenţă, că «activitatea de edificare sau desfiinţare a construcţiilor de orice natură trebuie să se supună rigorilor legii», iar «regimul legal al construcţiilor nu are legătură cu ocrotirea dreptului de proprietate. În măsura în care, însă, (...) exercitarea dreptului de proprietate se abate de la prevederile legale imperative, titularul dreptului de proprietate va suporta sancţiunile stabilite de lege, fără a se putea apăra invocând principiul constituţional al ocrotirii proprietăţii»."
71. Raportul analizează sesizarea, constatând că, în conformitate cu dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, s-a făcut dovada existenţei unei jurisprudenţe neunitare cu privire la problema de drept invocată de titularul sesizării.
72. Pentru dezlegarea acestei probleme de drept, judecătorii-raportori propun soluţia potrivit căreia, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, raportate la dispoziţiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, termenul de prescripţie a răspunderii contravenţionale pentru contravenţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, constând în executarea, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată la data constatării contravenţiei, curge de la data terminării în fapt a construcţiei.
73. Verificarea regularităţii învestirii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie impune analizarea condiţiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii.
74. Conform dispoziţiilor art. 515 din Codul de procedură civilă: "Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii".
75. Din cuprinsul textului de lege citat rezultă patru condiţii ce trebuie îndeplinite cumulativ pentru ca recursul în interesul legii să fie admisibil, şi anume: să aibă ca obiect o problemă de drept; această problemă de drept să fi fost dezlegată diferit de instanţele judecătoreşti; dovada soluţionării diferite să se facă prin hotărâri judecătoreşti definitive; hotărârile judecătoreşti să fie anexate sesizării.
76. Sesizarea trebuie să aibă ca obiect o problemă de drept. Problema de drept supusă dezbaterii pe calea recursului în interesul legii trebuie să fie una reală şi să fie generată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege. Sintagma "problemă de drept" trebuie să fie raportată şi la prevederile art. 5 alin. (2) din Codul de procedură civilă, potrivit cărora: "Niciun judecător nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă."
77. Norma de drept analizată trebuie să fie imperfectă (lacunară), neclară sau necorelată cu alte dispoziţii legale şi, din acest motiv, să existe posibilitatea de a fi interpretată diferit în jurisprudenţă. Înţelesul unor astfel de norme urmează să fie stabilit prin procedura recursului în interesul legii.
78. Prin urmare, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu soluţionarea unui recurs în interesul legii trebuie să cuprindă indicarea unei/unor reglementări susceptibile de interpretare ori aplicare diferită şi care au generat jurisprudenţa neunitară.
79. Din acest punct de vedere, din actul de sesizare rezultă faptul că problema de drept soluţionată diferit de instanţele judecătoreşti vizează interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, raportate la dispoziţiile art. 31, coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, sub aspectul momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 şi de a aplica amenda prevăzută de alin. (2) al aceluiaşi articol, în cazul construcţiilor edificate fără autorizaţie de construire, atunci când acestea conţin toate elementele structurale pentru a fi considerate terminate.
80. Din acest motiv, se solicită Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie ca, pe calea recursului în interesul legii, să stabilească o interpretare unitară a acestor dispoziţii legale, în sensul de a decide dacă din cuprinsul acestora rezultă faptul că momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 şi de a aplica amenda prevăzută de alin. (2) al aceluiaşi articol, în cazul construcţiilor anterior arătate, este data terminării în fapt a construcţiei sau data la care autoritatea competentă a constatat săvârşirea faptei.
81. Apreciem că obiectul sesizării îl reprezintă o veritabilă problemă de drept generată de interpretarea diferită pe care instanţele de judecată au dat-o în privinţa normelor juridice mai sus arătate, astfel încât această condiţie de admisibilitate a recursului în interesul legii este îndeplinită.
82. Problema de drept ce face obiectul sesizării a fost dezlegată diferit de instanţele judecătoreşti. Din cuprinsul hotărârilor definitive anexate actului de sesizare rezultă că sunt instanţe care au interpretat diferit textele de lege ce formează obiectul sesizării, cu consecinţa pronunţării unor hotărâri diferite asupra aceleiaşi probleme de drept.
83. În concret, s-au conturat două orientări jurisprudenţiale diferite, nominalizate în secţiunea a III-a a prezentei decizii, care justifică necesitatea pronunţării unei decizii menite să asigure unitatea de jurisprudenţă.
84. Dovada soluţionării diferite trebuie să se facă prin hotărâri judecătoreşti definitive. Actul de sesizare este însoţit de hotărâri judecătoreşti definitive relevante pentru problema de drept dedusă interpretării.
85. Trebuie reamintit faptul că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a pronunţat Decizia nr. 36 din 28 iunie 20198, prin care a respins ca inadmisibilă sesizarea formulată de Tribunalul Gorj - Secţia contencios administrativ şi fiscal, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: "Prevederile art. 26 alin. (1) lit. a), raportate la dispoziţiile art. 31, coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, se pot interpreta în sensul că pentru contravenţiile constând în executarea totală, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 din acelaşi act normativ curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei ?"
86. De asemenea, aceeaşi instanţă a pronunţat Decizia nr. 42 din 25 mai 20209, prin care a respins ca inadmisibilă sesizarea formulată de Tribunalul Cluj - Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la: "Interpretarea art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv dacă sancţiunea contravenţională prevăzută la art. 26 alin. (1) lit. a) şi b) din aceeaşi lege se poate aplica oricând, contravenţia având caracter continuu, ori dacă termenul de prescripţie prevăzut de art. 31 din aceeaşi lege începe să curgă de la săvârşirea faptei în materialitatea ei?"
87. Prin ambele decizii au fost respinse sesizările în vederea pronunţării unor hotărâri prealabile, pe considerentul că nu este îndeplinită condiţia de admisibilitate referitoare la noutatea problemei de drept supuse dezlegării, în condiţiile în care exista deja practică judiciară divergentă pe această chestiune. Existenţa acestor două hotărâri conduce la concluzia că se impune dezlegarea problemei de drept prin pronunţarea unei decizii în interesul legii.
88. Titularul dreptului de a formula recursul în interesul legii. Autorul sesizării ce face obiectul analizei de faţă, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, se regăseşte printre titularii dreptului de sesizare prevăzuţi de dispoziţiile art. 514 din Codul de procedură civilă.
89. Asupra fondului recursului în interesul legii. Problema de drept care a fost soluţionată neunitar de instanţele judecătoreşti vizează interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, raportate la dispoziţiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, sub aspectul momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 şi de a aplica amenda prevăzută de alin. (2) al aceluiaşi articol, în cazul construcţiilor edificate fără autorizaţie de construire, atunci când acestea conţin toate elementele structurale pentru a fi considerate terminate, în sensul de a se stabili dacă acesta este data terminării în fapt a construcţiei sau data la care autoritatea competentă a constatat săvârşirea faptei.
90. Dezlegarea problemei de drept ce face obiectul sesizării presupune mai multe paliere de analiză juridică.
92. A doua chestiune ce trebuie dezbătută vizează determinarea momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie prevăzut de dispoziţiile art. 31 din Legea nr. 50/1991.
93. Contravenţia de executare de lucrări de construcţii fără autorizaţie de construire, aşa cum este reglementată de prevederile art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, este una comisivă, esenţial fiind actul pozitiv al construirii în contextul inexistenţei unei autorizaţii prealabile de construire sau cu nerespectarea acesteia. Altfel spus, norma contravenţională analizată sancţionează actul de executare a unor lucrări, de construire sau de desfiinţare, după caz, în condiţii de nelegalitate prin lipsa autorizaţiei de construire.
94. Aşa cum s-a arătat şi în literatura de specialitate, în concret, este sancţionată numai efectuarea lucrărilor fără autorizaţie, nu şi existenţa unei construcţii, care constituie rezultatul (efectul) săvârşirii contravenţiei, esenţial pentru încadrarea în condiţii de tipicitate ale acesteia fiind faptul pozitiv al construirii; în lipsa acestui element este irelevantă omisiunea de a avea sau nu autorizaţie10.
10O. Podaru, R. Chiriţă, I. Păsculeţ, Regimul juridic al contravenţiilor, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2017, p. 139.
95. Această contravenţie în materie de urbanism-construcţii prezintă o anumită particularitate, în sensul că nu se consumă instantaneu, ci are o desfăşurare în timp, pe etape de lucrări, contravenientul săvârşind fapta din momentul începerii construcţiei şi până la terminarea acesteia. Cu alte cuvinte, specificul acestei fapte contravenţionale este acela că se consumă odată cu săvârşirea primului act de executare în lipsa autorizaţiei de construire sau, după caz, odată cu primul act de executare care nu ţine seama de prevederile autorizaţiei de construire, în situaţia în care aceasta a fost emisă. Fapta contravenţională analizată se epuizează odată cu ultimul act material efectuat în aceleaşi condiţii, act care poate să coincidă cu finalizarea lucrării de construcţie - similar cazului supus interpretării - sau nu, în situaţia în care construcţia edificată ar rămâne într-un stadiu nefinalizat.
96. Specificitatea faptei prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 determină încadrarea ei în categoria contravenţiei continue, aspect recunoscut în ambele orientări de jurisprudenţă prezentate anterior.
97. Prin urmare, fapta continuă de edificare a construcţiilor fără autorizaţie de construire are un moment de consumare, care coincide cu începerea executării lucrărilor, precum şi un moment de epuizare, care constă în terminarea acestor lucrări. Ultimul act de construire executat reprezintă momentul epuizării faptei contravenţionale. Acest moment poate fi asimilat cu data săvârşirii faptei în ansamblul său. Pe cale de consecinţă, aceasta este şi data de la care începe să curgă termenul de prescripţie a răspunderii contravenţionale, prevăzut de dispoziţiile art. 31 din Legea nr. 50/1991.
98. După cum în mod judicios a argumentat autorul sesizării, caracterul continuu al contravenţiilor din domeniul urbanismului şi construcţiilor, nominalizate la art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, se circumscrie perfect definiţiei pe care art. 13 alin. (2) teza a II-a din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 o dă, în prezent, acestui gen de contravenţii, în privinţa cărora se poate distinge, după cum s-a precizat anterior, între momentul consumării (al începerii activităţii contravenţionale) şi cel al epuizării (când activitatea contravenţională încetează, fie la iniţiativa contravenientului, fie ca urmare a unei voinţe contrare).
99. Prin Decizia nr. 7 din 20 noiembrie 2000, Curtea Supremă de Justiţie - Secţiile Unite a stabilit caracterul continuu al acestui tip de contravenţie şi a concluzionat, la pct. 2 al dispozitivului, precum şi în motivarea soluţiei, după cum urmează: "(...) este evident că în cazul construcţiilor în curs de executare nu poate fi considerată ca dată a săvârşirii faptei decât data constatării contravenţiei, iar în cazul construcţiilor finalizate data săvârşirii faptei este cea a terminării construcţiei, momente din care trebuie calculată şi curgerea termenului de prescripţie (...)."
100. Observăm că, în situaţia particulară a construcţiilor în curs de executare, instanţa supremă a avut în vedere, ca dată a săvârşirii faptei, data constatării contravenţiei. În situaţia construcţiilor finalizate, aceeaşi instanţă a stabilit că data săvârşirii faptei este cea a terminării construcţiei, plecând de la premisa că data terminării în fapt a edificiului, ca ultim act de executare a conduitei comisive continue, a fost consemnată în procesul-verbal de constatare a contravenţiei.
101. Această decizie de admitere a recursului în interesul legii a fost pronunţată în ultimele luni dinaintea abrogării Legii nr. 32/1968 privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor, cu modificările şi completările ulterioare, ce reprezenta legea-cadru în materie contravenţională. Intrarea în vigoare a noului act normativ cadru, respectiv Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, nu a afectat, în esenţă, aplicabilitatea acestei soluţii de unificare a jurisprudenţei instanţelor din România.
102. În privinţa celui de-al doilea subiect ce urmează a fi analizat apreciem că, în scopul determinării momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie prevăzut de dispoziţiile art. 31 din Legea nr. 50/1991, este necesar să se stabilească data săvârşirii faptei, adică, în concret, data când a avut loc ultimul act de edificare a lucrărilor de construire în lipsa autorizaţiei necesare realizării acestora.
103. Considerăm că această exigenţă trebuie înţeleasă în chiar finalitatea sa practică. Mai precis, ultimul act de executare al săvârşirii faptei continue devine relevant pentru debutul cursului prescripţiei. Aşadar, acest ultim fapt comisiv devine reperul de la care debutează curgerea prescripţiei dreptului autorităţii de constatare şi aplicare a sancţiunii contravenţionale.
104. O astfel de interpretare juridică este în consonanţă şi cu reglementarea din art. 13 alin. (2) teza I din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 (în actuala redactare) - care vizează contravenţiile continue - în sensul că în aceste situaţii prescripţia curge de la data încetării săvârşirii faptei.
105. În acelaşi registru de idei, reţinem faptul că soluţia din legea contravenţională generală poate fi transpusă în planul contravenţiilor supuse analizei de faţă, deoarece dispoziţiile art. 31 din Legea nr. 50/1991 nu derogă, sub acest aspect, de la dreptul comun în materie.
106. Pornind de la modalitatea specifică de săvârşire a contravenţiilor în materie de urbanism şi construcţii, explicitată în considerentele Deciziei în interesul legii nr. 7 din 20 noiembrie 2000 a Curţii Supreme de Justiţie - Secţiile Unite, putem concluziona că încetarea activităţii contravenţionale - în situaţia în care contravenţia nu este constatată pe parcursul executării lucrărilor, ci după finalizarea acestora - are loc la momentul terminării construcţiei, respectiv atunci când, faptic, aceasta are toate elementele structurale, potrivit utilităţii pentru care a fost edificată. În acest sens este necesar să amintim că definiţia noţiunii de "lucrări de construcţii" lato sensu se află în anexa nr. 2 - "Definirea unor termeni de specialitate utilizaţi în cuprinsul legii" la Legea nr. 50/199111, iar a noţiunii de "clădire" se regăseşte în art. 453 lit. b) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare12.
- se realizează construcţii de orice fel - civile, industriale, agrozootehnice, edilitare subterane şi aeriene, căi de comunicaţii, lucrări inginereşti, de artă etc.;
12Conform acestei dispoziţii normative, prin "clădire" se înţelege orice construcţie situată deasupra solului şi/sau sub nivelul acestuia, indiferent de denumirea ori de folosinţa sa, şi care are una sau mai multe încăperi ce pot servi la adăpostirea de oameni, animale, obiecte, produse, materiale, instalaţii, echipamente şi altele asemenea, iar elementele structurale de bază ale acesteia sunt pereţii şi acoperişul, indiferent de materialele din care sunt construite, inclusiv construcţiile reprezentând turnurile de susţinere a turbinelor eoliene.
107. La aceeaşi concluzie a ajuns şi autorul sesizării, care a precizat faptul că, în situaţia contravenţiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, în ipoteza construcţiilor finalizate la momentul constatării faptei, termenul de prescripţie de 3 ani pentru aplicarea amenzii contravenţionale curge de la data terminării lucrărilor de construcţii.
108. Este de observat faptul că, după raportarea instanţelor de judecată la conţinutul dispoziţiilor art. 37 alin. (2) şi (5) din Legea nr. 50/1991, au apărut cele două orientări de jurisprudenţă care, deşi recunosc caracterul continuu al contravenţiei analizate, se află în divergenţă în ceea ce priveşte momentul epuizării acesteia, moment de la care începe să curgă termenul de prescripţie de 3 ani.
109. Prima orientare de jurisprudenţă are în vedere momentul terminării construcţiei în sens material, pe când cea de-a doua orientare se raportează la momentul terminării construcţiei în sens juridic, ceea ce presupune întocmirea procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor. Conform acestei ultime orientări, contravenţia în discuţie nu este epuizată, chiar dacă, în sens material, construcţia edificată fără autorizaţie a fost terminată, motiv pentru care fapta contravenţională poate fi constatată oricând de autoritatea competentă, iar termenul de prescripţie curge de la data constatării acestei fapte.
110. Apreciem că interpretarea realizată în cea de-a doua orientare jurisprudenţială nu poate fi primită, deoarece se procedează la asimilarea epuizării contravenţiei continue cu constatarea acesteia. Or, în situaţia analizată, după cum s-a precizat anterior, fapta de construire fără autorizaţie s-a consumat la momentul primei acţiuni comisive efectuate de contravenient şi s-a epuizat odată cu săvârşirea ultimului act care a condus la terminarea în fapt a construcţiei. Aşadar, constatarea unei asemenea contravenţii poate fi făcută în trei situaţii, respectiv: (1) pe parcursul săvârşirii ei, de la consumare până la epuizare, (2) la data epuizării şi (3) după data epuizării.
111. Termenul de prescripţie începe să curgă, în toate situaţiile, numai de la data prevăzută expres ca dată a săvârşirii faptei în procesul-verbal de contravenţie, dată care poate sau nu să coincidă cu data constatării săvârşirii contravenţiei. Într-adevăr, executarea lucrărilor neautorizate poate fi constatată la o dată ulterioară, dată începând cu care se poate aplica şi sancţiunea amenzii contravenţionale, a cărei prescriere începe să curgă nu de la data constatării, ci de la data construirii în fapt a imobilului.
112. Considerăm că nu se impune corelarea cadrului legal arătat mai sus cu dispoziţiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991. Interpretarea sistematică a acestor prevederi legale trebuie făcută prin raportare la ansamblul dispoziţiilor acestui articol şi, mai ales, la cele din alin. (2) 13 şi (6), dispoziţia sa fiind menită să întărească caracterul esenţial al existenţei şi respectării autorizaţiei de construire, condiţii necesare pentru emiterea certificatului de atestare a construcţiei şi intabulare a dreptului de proprietate asupra construcţiei edificate. Într-adevăr, finalizarea fizică a lucrărilor executate nu poate echivala cu finalizarea în sens juridic a acestora. În acelaşi sens, faptul finalizării lucrărilor executate fără autorizaţie nu poate constitui o premisă pentru eludarea respectării dispoziţiilor legale în vederea obţinerii unui statut de legalitate, după cum s-a statuat şi prin Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii.
13Potrivit acestui alineat: "Lucrările de construcţii autorizate se consideră finalizate dacă s-au realizat toate elementele prevăzute în autorizaţie şi dacă s-a efectuat recepţia la terminarea lucrărilor. Efectuarea recepţiei la terminarea lucrărilor este obligatorie pentru toate tipurile de construcţii autorizate, inclusiv în situaţia realizării acestor lucrări în regie proprie. Recepţia la terminarea lucrărilor se face cu participarea reprezentantului administraţiei publice, desemnat de emitentul autorizaţiei de construire."
113. Aşadar, textele legale aflate în discuţie urmăresc consecinţe juridice diferite şi acţionează coercitiv în moduri diferite, motiv pentru care legiuitorul nu a urmărit să stabilească un regim juridic rezultat din aplicarea lor coroborată. În concret, introducerea art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu a avut ca scop determinarea momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru fapta prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, acesta fiind deja reglementat atât prin art. 31 din aceeaşi lege, cât şi prin art. 13 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001. Un argument în acest sens îl constituie şi locul amplasării sale în corpul legii. Dacă legiuitorul ar fi intenţionat să schimbe regulile prescripţiei aplicabile în acest domeniu, l-ar fi introdus în cadrul art. 31 din lege, printr-un nou alineat, sau ar fi introdus un nou articol imediat după acest articol.
114. Forma actuală a art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 a intrat în vigoare la data de 4.11.2016, prin adoptarea Legii nr. 197/2016 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 22/2014 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii14. Anterior acestei modificări, textul normativ era prevăzut la art. 32 alin. (5), fiind introdus prin Legea nr. 401/2003 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii15 şi având următorul conţinut: "Construcţiile executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi cele care nu au efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate şi nu pot fi intabulate în cartea funciară. În această situaţie se aplică în continuare sancţiunile prevăzute de lege.".
115. Prin art. 37 alin. (6) 16 teza I din Legea nr. 50/1991 se precizează că: "Dreptul de proprietate asupra construcţiilor se înscrie în cartea funciară în baza unui certificat de atestare, care să confirme că edificarea construcţiilor s-a efectuat conform autorizaţiei de construire şi că există proces-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor, sau, după caz, a unei adeverinţe/unui certificat de atestare a edificării construcţiei."
16Alin. (6) a fost modificat prin art. II pct. 14 din Legea nr. 7/2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii.
116. În raport cu dispoziţiile normative anterior enunţate, la terminarea construcţiei, proprietarul este obligat să obţină un certificat de atestare prin care autoritatea administrativă confirmă faptul că lucrarea autorizată respectă prevederile autorizaţiei. În absenţa acestui document, construcţia edificată are doar o existenţă faptică. Aşadar, prin art. 37 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 50/1991 se stabilesc sancţiuni în situaţia nerespectării regimului edificării construcţiilor din punct de vedere juridic.
117. În contextul analizat, trebuie arătat faptul că recepţia lucrărilor conforme cu autorizaţia de construire condiţionează înscrierea în cartea funciară a dreptului de proprietate asupra construcţiei, însă nu poate împiedica finalizarea acesteia din punct de vedere material.
118. Relevantă cu privire la subiectul analizat - chiar dacă, fiind recent adoptată, nu a fost avută în vedere în cele două curente de jurisprudenţă - este şi teza a II-a a art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, în care se prevede în mod expres caracterul prescriptibil al răspunderii contravenţionale pentru fapta reglementată de art. 26 alin. (1) lit. a) din lege: "În cazul construcţiilor pentru care execuţia lucrărilor s-a realizat fără autorizaţie de construire, iar împlinirea termenului de prescripţie prevăzut la art. 31 nu mai permite aplicarea sancţiunilor, certificatul de atestare/adeverinţa privind edificarea construcţiei va fi emis/emisă în baza unei expertize tehnice cu privire la respectarea cerinţelor fundamentale aplicabile privind calitatea în construcţii, inclusiv cu încadrarea în reglementările de urbanism aprobate, care să confirme situaţia actuală a construcţiilor şi respectarea dispoziţiilor în materie şi a unei documentaţii cadastrale."
119. Este aşadar necesar să se deosebească între momentul terminării construcţiei, ca fapt material, şi finalizarea acesteia din punct de vedere juridic, care are relevanţă pentru dobândirea dreptului de proprietate asupra construcţiei. În acest context, reamintim că există situaţii în care, deşi construcţia a fost terminată fizic potrivit destinaţiei sale, nu se dobândeşte dreptul de proprietate asupra acesteia până la momentul respectării condiţiilor prevăzute de legislaţia în domeniu, în acest sens pronunţându-se şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, prin Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019.
120. În concluzie, pentru toate argumentele expuse, termenul de prescripţie a răspunderii contravenţionale pentru contravenţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, republicată, constând în executarea, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată la data constatării contravenţiei, curge de la data terminării în fapt a construcţiei.
121. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 alin. (1) din Codul de procedură civilă, cu referire la art. 514 din acelaşi cod,
Admite recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi, în consecinţă, stabileşte că:
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, raportate la dispoziţiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, termenul de prescripţie a răspunderii contravenţionale pentru contravenţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, republicată, constând în executarea, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată la data constatării contravenţiei, curge de la data terminării în fapt a construcţiei.
Documente corelate
Dacă doriți să acces la toate documente corelate, autentifică-te în Sintact. Nu ai un cont Sintact? Cere un cont demo »