Directiva 1265/29-apr-2024 de modificare a Directivei 2011/85/UE privind cerinţele referitoare la cadrele bugetare ale statelor membre

Acte UE

Jurnalul Oficial seria L

În vigoare

Versiune de la: 30 Aprilie 2024

Dată act: 29-apr-2024

Emitent: Consiliul Uniunii Europene

(1)Pentru a asigura respectarea de către statele membre a obligaţiilor care le revin în temeiul Tratatului privind funcţionarea Uniunii Europene (TFUE) în domeniul politicii bugetare, în special în ceea ce priveşte evitarea deficitelor excesive, Directiva 2011/85/UE a Consiliului (³) stabileşte norme detaliate privind caracteristicile cadrelor bugetare ale statelor membre.

(3)În Raportul special nr. 22/2019 intitulat "Cerinţele UE aplicabile cadrelor bugetare naţionale trebuie consolidate în continuare, iar punerea lor în aplicare trebuie să fie mai bine monitorizată", Curtea de Conturi Europeană a examinat cerinţele Uniunii privind cadrele bugetare naţionale şi a recomandat Comisiei să revizuiască cerinţele respective, luând în considerare standardele internaţionale şi cele mai bune practici. Curtea de Conturi Europeană a propus acţiuni specifice pentru îmbunătăţirea acoperirii şi a eficacităţii cadrelor bugetare naţionale, în special în ceea ce priveşte cadrele bugetare pe termen mediu şi instituţiile fiscal-bugetare independente.

(4)Comunicarea sa din 5 februarie 2020 intitulată "Evaluarea guvernanţei economice - Raport privind aplicarea Regulamentelor (UE) nr. 1173/2011, 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011, 1177/2011, 472/2013 şi 473/2013 şi privind adecvarea Directivei 2011/85/UE a Consiliului", Comisia a evidenţiat progrese substanţiale, dar inegale în ceea ce priveşte dezvoltarea cadrelor bugetare naţionale, dat fiind că dreptul Uniunii stabileşte doar cerinţe minime şi că punerea în aplicare şi respectarea dispoziţiilor naţionale au variat foarte mult. Comunicarea respectivă a analizat, de asemenea, în ce măsură cadrul ar putea răspunde nevoilor în materie de politici economice, de mediu şi sociale legate de tranziţia către o economie europeană digitală, neutră din punct de vedere climatic şi eficientă din punctul de vedere al utilizării resurselor, care să completeze rolul esenţial al mediului de reglementare şi al reformelor structurale.

(5)Comunicarea sa din 11 decembrie 2019 intitulată "Pactul verde european", Comisia a făcut apel la un recurs sporit la instrumentele de "înverzire a bugetelor" pentru a redirecţiona investiţiile publice, consumul şi impozitarea către priorităţi ecologice, nu către subvenţii care au efecte nefaste pentru mediu. Regulamentul (UE) 2021/1119 al Parlamentului European şi al Consiliului (⁴) stabileşte obiectivul de neutralitate climatică la nivelul Uniunii până în 2050 şi impune instituţiilor şi statelor membre ale Uniunii să înregistreze progrese în ceea ce priveşte consolidarea capacităţii de adaptare. Comisia s-a angajat să colaboreze cu statele membre pentru a examina şi a compara practicile de "înverzire" a bugetelor. În comunicarea sa din 24 februarie 2021 intitulată "Construirea unei Europe reziliente la schimbările climatice - Noua strategie a UE privind adaptarea la schimbările climatice", Comisia a evidenţiat relevanţa macrobugetară a schimbărilor climatice şi a subliniat necesitatea de a spori rezilienţa Uniunii la efectele schimbărilor climatice. Semestrul european oferă un cadru suplimentar în sprijinul acestor eforturi, iar instrumentul de sprijin tehnic instituit prin Regulamentul (UE) 2021/240 al Parlamentului European şi al Consiliului (⁵) oferă asistenţă practică pentru punerea lor în aplicare.

(6)În comunicarea sa din 9 noiembrie 2022 privind orientările pentru o reformă a cadrului de guvernanţă economică al UE, Comisia a evidenţiat necesitatea de a consolida sustenabilitatea datoriei şi de a reduce ratele ridicate ale datoriei publice, promovând în acelaşi timp o creştere durabilă şi favorabilă incluziunii în toate statele membre. Obiectivele-cheie ale orientărilor sunt îmbunătăţirea asumării responsabilităţii la nivel naţional, simplificarea cadrului şi trecerea la o prioritizare sporită a obiectivelor pe termen mediu, combinate cu o aplicare mai strictă şi mai coerentă.

(7)Pentru a spori respectarea dispoziţiilor TFUE şi în special pentru a preveni deficitele excesive în înţelesul articolului 126 din TFUE, legislaţiile statelor membre ar trebui să conţină dispoziţii specifice pentru a consolida asumarea responsabilităţii la nivel naţional, în conformitate cu Comunicarea Comisiei din 9 noiembrie 2022 referitoare la orientările privind o reformă a cadrului de guvernanţă economică al UE, în plus faţă de cele prevăzute în prezent de Directiva 2011/85/UE. Pe baza dovezilor privind punerea în aplicare a directivei respective, modificările aduse acesteia ar trebui să privească transparenţa, statisticile, previziunile şi întocmirea bugetului pe termen mediu pentru a remedia deficienţele identificate în cursul punerii în aplicare anterioare a acesteia.

(8)Prezenta directivă de modificare face parte dintr-un pachet care include şi Regulamentul (UE) 2024/1263 al Parlamentului European şi al Consiliului (⁶) şi Regulamentul (UE) 2024/1264 al Consiliului (⁷). Împreună, aceste trei acte legislative (denumite în continuare "reforma cadrului de guvernanţă economică") reformează cadrul de guvernanţă economică al Uniunii, încorporând în dreptul Uniunii conţinutul titlului III (Pactul bugetar) din Tratatul privind stabilitatea, coordonarea şi guvernanţa în cadrul uniunii economice şi monetare (⁸) din 2 martie 2012 (TSCG), în conformitate cu articolul 16 din tratatul respectiv. Bazându-se pe experienţa dobândită în cursul punerii în aplicare a TSCG de către statele membre, reforma cadrului de guvernanţă economică menţine orientarea pe termen mediu a pactului bugetar ca instrument de realizare a disciplinei bugetare şi de promovare a creşterii. Reforma cadrului de guvernanţă economică include o dimensiune consolidată specifică fiecărei ţări, menită să sporească asumarea responsabilităţii la nivel naţional, inclusiv prin menţinerea rolului consultativ al instituţiilor fiscal-bugetare independente, care se bazează pe principiile comune ale pactului bugetar privind mecanismele naţionale de corecţie fiscală propuse prin Comunicarea Comisiei din 20 iunie 2012, în conformitate cu articolul 3 alineatul (2) din TSCG. Analiza cheltuielilor, exceptând măsurile discreţionare privind veniturile pentru evaluarea globală a conformităţii impuse de pactul bugetar este prevăzută în Regulamentul (UE) 2024/1263. La fel ca în pactul bugetar, abaterile temporare de la planul pe termen mediu sunt permise numai în circumstanţe excepţionale, în conformitate cu Regulamentul (UE) 2024/1263. În mod similar pactului bugetar, în cazul unor abateri semnificative de la planul pe termen mediu, ar trebui să fie puse în aplicare măsuri pentru corectarea abaterilor într-un termen stabilit. Reforma cadrului de guvernanţă economică consolidează supravegherea bugetară şi procedurile de asigurare a respectării normelor, în vederea îndeplinirii angajamentului de promovare a unor finanţe publice solide şi sustenabile şi a unei creşteri durabile şi favorabile incluziunii. Reforma cadrului de guvernanţă economică menţine astfel obiectivele fundamentale ale disciplinei bugetare şi sustenabilităţii datoriei prevăzute în pactul bugetar.

(9)Existenţa unor practici de contabilitate publică fiabile şi complete pentru toate subsectoarele administraţiilor publice este o condiţie prealabilă pentru realizarea de statistici de înaltă calitate, care să fie comparabile între statele membre. Disponibilitatea şi calitatea datelor statistice bazate pe Sistemul european de conturi naţionale şi regionale (SEC) sunt esenţiale pentru a asigura buna funcţionare a cadrului de supraveghere bugetară al Uniunii. SEC 2010 se bazează pe informaţii furnizate pe bază de angajamente. Prin urmare, este de dorit să se îmbunătăţească colectarea datelor bazate pe angajamente şi a informaţiilor necesare pentru a genera statistici bazate pe angajamente într-un mod cuprinzător şi consecvent la nivelul tuturor subsectoarelor administraţiilor publice.

(10)Disponibilitatea datelor cu frecvenţă ridicată poate releva modele care justifică o supraveghere mai atentă şi poate îmbunătăţi calitatea previziunilor bugetare. Statele membre şi Comisia (Eurostat) ar trebui să publice date trimestriale privind deficitul şi datoria, aplicând definiţiile prevăzute la articolul 2 din Protocolul (nr. 12) privind procedura aplicabilă deficitelor excesive, anexat la Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) şi la TFUE. Publicarea datelor bugetare cu o frecvenţă mai mare, care sunt adaptate la definiţiile bugetare naţionale, ar trebui să fie stabilită pe baza cerinţelor naţionale în materie de transparenţă şi a nevoilor utilizatorilor, pentru a îmbunătăţi asumarea responsabilităţii la nivel naţional.

(11)Previziunile macroeconomice şi bugetare nerealiste şi părtinitoare aferente legislaţiei bugetare anuale şi multianuale pot diminua considerabil eficacitatea planificării bugetare şi, prin urmare, pot afecta angajamentul faţă de disciplina bugetară. Pentru a îmbunătăţi proiecţiile de bază, statele membre ar trebui să îşi compare previziunile macroeconomice şi bugetare cu cele mai actualizate previziuni ale Comisiei şi, dacă este cazul, cu cele ale altor organisme independente.

(12)Previziunile macroeconomice şi bugetare pentru planificarea bugetară anuală şi multianuală a administraţiei publice ar trebui să facă obiectul unor evaluări ex post periodice, obiective şi cuprinzătoare, efectuate de un organism independent sau de alte organisme cu autonomie funcţională faţă de autorităţile bugetare ale statelor membre, diferite de cele care produc previziunile, pentru a le îmbunătăţi calitatea. Aceste evaluări ar trebui să includă examinarea ipotezelor economice, efectuarea de comparaţii cu previziunile realizate de către alte instituţii şi evaluarea performanţei previziunilor anterioare.

(13)Existenţa unor organisme independente însărcinate cu monitorizarea finanţelor publice în statele membre constituie o componentă eficace a cadrelor bugetare. Regulamentul (UE) nr. 473/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului (⁹) impune statelor membre a căror monedă este euro să dispună de instituţii fiscal-bugetare independente însărcinate cu aprobarea sau realizarea de previziuni macroeconomice şi stabileşte garanţii specifice în ceea ce priveşte independenţa şi capacitatea lor tehnică. Fără a aduce atingere cerinţelor prevăzute în regulamentul respectiv, sarcina instituţiilor fiscal-bugetare independente de a elabora, evalua sau aproba previziuni macroeconomice în conformitate cu prezenta directivă ar trebui să ţină seama de procedurile şi practicile naţionale stabilite în statele membre, inclusiv de cele privind momentul în care este îndeplinită sarcina.

(14)Pentru atingerea unei responsabilităţi sporite în materie de politică bugetară, instituţiile fiscal-bugetare independente ar trebui să dispună de un grad ridicat de independenţă operaţională, de resursele necesare pentru a-şi îndeplini sarcinile şi de acces extins şi în timp util la informaţiile necesare. Statele membre pot înfiinţa mai multe instituţii fiscal-bugetare independente şi fiecare dintre ele poate îndeplini una sau mai multe dintre sarcinile prevăzute prin prezenta directivă de modificare, atât timp cât există o repartizare clară a responsabilităţilor şi nu există o suprapunere a competenţelor între acestea. Ar trebui evitată o fragmentare instituţională excesivă a sarcinilor de monitorizare. Structura acestor organisme de monitorizare ar trebui să ţină seama de cadrul instituţional existent şi de structura administrativă a statului membru în cauză.

(15)Pentru a îmbunătăţi planificarea bugetară, ar trebui să se acorde atenţia cuvenită, în măsura posibilului, riscurilor macrobugetare generate de schimbările climatice, inclusiv impactului acestora asupra mediului şi impactului distributiv. Înţelegerea canalelor potenţiale prin care şocurile legate de climă afectează finanţele publice este esenţială pentru strategiile naţionale de limitare şi gestionare a riscurilor bugetare generate de schimbările climatice şi de dezastrele provocate de acestea.

(16)Deşi aprobarea legislaţiei bugetare anuale reprezintă un pas esenţial în procesul bugetar în ceea ce priveşte responsabilitatea democratică, o perspectivă pe un singur an pentru planificarea bugetară oferă o bază limitată pentru politici fiscale solide, deoarece majoritatea măsurilor au implicaţii care depăşesc cu mult ciclul bugetar anual. În sine, o planificare bugetară eficace pe termen mediu sporeşte credibilitatea politicii bugetare, ţinând seama totodată de sustenabilitatea datoriei. Aceasta ar trebui să se bazeze pe o definiţie clară şi consecventă a obiectivelor bugetare naţionale pe termen mediu pentru administraţia publică, prezentate în planurile naţionale pe termen mediu. Pentru a favoriza o perspectivă bugetară multianuală, planificarea legilor bugetare anuale ar trebui să fie în concordanţă cu obiectivele bugetare naţionale pe termen mediu.

(17)Pentru a promova cu eficacitate disciplina bugetară şi sustenabilitatea finanţelor publice, cadrele bugetare ar trebui să acopere finanţele publice în mod exhaustiv. Din acest motiv, ar trebui să se acorde o atenţie deosebită operaţiunilor organismelor şi fondurilor administraţiilor publice care nu sunt incluse în bugetele ordinare, dar fac parte din administraţia publică, inclusiv subsectoarele, şi care au un impact imediat sau pe termen mediu asupra poziţiilor bugetare ale statelor membre. Statele membre ar trebui să publice, de asemenea, valorile corespunzătoare impactului combinat al acestor organisme şi fonduri asupra soldurilor şi datoriilor administraţiei publice. Ar trebui publicate informaţii detaliate privind impactul cheltuielilor fiscale asupra veniturilor.

(18)Instrumentele de "înverzire" a bugetelor pot contribui la redirecţionarea veniturilor şi cheltuielilor publice către priorităţile de "înverzire". În acest sens, raportarea periodică a informaţiilor relevante îmbunătăţeşte deliberările privind bugetul. Statele membre ar putea să publice informaţiile cu privire la modul în care elementele relevante ale bugetelor lor contribuie la îndeplinirea angajamentelor la nivel naţional şi internaţional legate de climă şi de mediu, precum şi metodologia utilizată. Statele membre ar trebui să publice date şi informaţii descriptive separat pentru cheltuieli, cheltuieli fiscale şi venituri. Statele membre ar putea să publice informaţii privind impactul distributiv al politicilor bugetare şi să ţină seama de aspectele legate de ocuparea forţei de muncă, de aspectele sociale şi de distribuţie în procesul de "înverzire" a bugetelor astfel cum se menţionează în Regulamentul (UE) nr. 473/2013 şi în comunicarea Comisiei din 28 septembrie 2022 intitulată "O mai bună evaluare a impactului distributiv al politicilor statelor membre".

(19)Ar trebui să se acorde toată atenţia cuvenită existenţei unor datorii contingente. Datoriile contingente cuprind obligaţiile posibile, condiţionate de producerea unui eveniment viitor incert, sau obligaţiile prezente în cazul cărora plata nu este probabilă sau cuantumul plăţii probabile nu poate fi evaluat în mod fiabil. Acestea includ, de exemplu, garanţiile guvernamentale, creditele neperformante, pasivele care decurg din funcţionarea societăţilor publice, precum şi, în măsura posibilului, datoriile contingente generate de catastrofele naturale şi de schimbările climatice.

(20)Catastrofele naturale şi fenomenele meteorologice extreme au afectat majoritatea statelor membre şi se preconizează că schimbările climatice vor amplifica frecvenţa şi intensitatea unor astfel de evenimente. Administraţiile publice investesc în măsuri de adaptare la schimbările climatice şi intervin pentru a acoperi costurile aferente ajutorului de urgenţă, de redresare şi de reconstrucţie în caz de dezastre şi pentru a acţiona ca asigurător de ultimă instanţă în unele cazuri. Având în vedere provocările existente şi viitoare legate de sustenabilitatea finanţelor publice, ar trebui să se acorde o atenţie deosebită obligaţiilor administraţiilor publice şi riscurilor la adresa finanţelor publice care decurg din catastrofe naturale şi din şocuri legate de schimbările climatice, începând de la colectarea şi publicarea de informaţii privind costurile bugetare ale evenimentelor anterioare, în măsura posibilului.

(21)Raportarea cu privire la riscurile macrobugetare generate de schimbările climatice, datoriile contingente legate de climă şi costurile bugetare ale dezastrelor se îmbunătăţeşte, dar rămâne într-un stadiu incipient, metodologiile şi indicatorii pentru această raportare fiind încă în curs de elaborare. Punerea în aplicare a unei astfel de raportări va necesita eforturi semnificative din partea administraţiilor publice. Ţinând seama de provocările respective şi în măsura posibilului, raportarea în aceste domenii ar trebui să fie efectuată şi să evolueze în paralel cu astfel de progrese metodologice.

Art. 1

1.Articolul 2 se modifică după cum urmează:

(b)al doilea paragraf se modifică după cum urmează:

2.Articolul 3 se înlocuieşte cu următorul text:

(2) Statele membre asigură, periodic şi în timp util, publicarea datelor bugetare pentru toate subsectoarele administraţiilor publice, astfel cum se prevede în Regulamentul (UE) nr. 549/2013. În special, statele membre publică separat, pentru administraţia centrală, administraţiile de stat, administraţiile locale şi fondurile de securitate socială, datoria trimestrială şi, cu excepţia cazului în care există sisteme integrate, cuprinzătoare şi armonizate la nivel naţional de contabilitate financiară de angajamente, date privind deficitul, înainte de sfârşitul trimestrului următor sau după publicarea datelor relevante de către Comisie (Eurostat).

3.Articolul 4 se modifică după cum urmează:

(a)alineatul (1) se înlocuieşte cu următorul text:

"(1) Statele membre se asigură că planificarea bugetară anuală şi multianuală se bazează pe previziuni macroeconomice şi bugetare realiste, care utilizează informaţiile cele mai recente. Planificarea bugetară se bazează pe scenariul macrofiscal cel mai probabil sau pe un scenariu mai prudent. Previziunile macroeconomice şi bugetare sunt comparate cu previziunile cele mai recente ale Comisiei şi, după caz, cu cele ale altor organisme independente. Trebuie explicate diferenţele semnificative dintre previziunile macroeconomice şi bugetare ale statului membru şi previziunile Comisiei, inclusiv în cazul în care nivelul sau dinamica variabilelor din ipotezele externe se îndepărtează în mod semnificativ de valorile cuprinse în previziunile Comisiei."

(c)alineatele (5) şi (6) se înlocuiesc cu următorul text:

(6) Previziunile macroeconomice şi bugetare pentru planificarea bugetară anuală şi multianuală fac obiectul unei evaluări ex post periodice, obiective şi cuprinzătoare de către un organism independent sau de alte organisme cu autonomie funcţională faţă de autorităţile bugetare ale statelor membre, diferite de cele care produc previziunile. Rezultatele acestei evaluări se publică şi se iau în considerare în mod adecvat în viitoarele previziuni macroeconomice şi bugetare. Dacă evaluarea detectează o tendinţă părtinitoare considerabilă care afectează previziunile macroeconomice pe o perioadă de cel puţin patru ani consecutivi, statul membru în cauză ia măsurile necesare şi le face publice."

4.Articolul 5 se înlocuieşte cu următorul text:

5.Articolul 6 se modifică după cum urmează:

9.În capitolul V, se introduce următorul articol:

(6) Instituţiile fiscal-bugetare independente emit evaluări în contextul sarcinilor menţionate la alineatul (5) litera (a), (b), (c) sau (d) de la prezentul articol, fără a aduce atingere sarcinilor şi funcţiilor atribuite în conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 473/2013. Statele membre se conformează evaluărilor respective sau explică de ce nu le respectă. Explicaţia respectivă este publică şi se prezintă în termen de două luni de la data emiterii unor astfel de evaluări."

10.Articolul 9 se modifică după cum urmează:

(b)alineatul (2) se modifică după cum urmează:

"(a) obiective bugetare naţionale transparente şi detaliate pe termen mediu, astfel cum sunt menţionate la articolul 2 al doilea paragraf litera (e) din prezenta directivă, în ceea ce priveşte deficitul public, datoria publică, precum şi orice alt indicator bugetar, cum ar fi cheltuielile, asigurându-se că acestea sunt în concordanţă cu regulile fiscale numerice specifice fiecărei ţări, astfel cum se prevede în capitolul IV din prezenta directivă şi cu dispoziţiile relevante din Regulamentul (UE) 2024/1263;"

"(c) o descriere a politicilor pe termen mediu, inclusiv a reformelor şi investiţiilor, preconizate a avea un impact asupra finanţelor administraţiilor publice şi a creşterii durabile şi favorabile incluziunii, defalcate în funcţie de rubricile principale de venituri şi cheltuieli, arătând modalitatea de realizare a ajustării în direcţia atingerii obiectivelor bugetare naţionale pe termen mediu, astfel cum se menţionează la articolul 2 al doilea paragraf litera (e), în comparaţie cu previziunile în condiţiile în care politicile rămân neschimbate;

11.Articolele 10 şi 11 se înlocuiesc cu următorul text:

13.Articolul 12 se înlocuieşte cu următorul text:

14.Articolul 14 se înlocuieşte cu următorul text:

(3) Pentru toate subsectoarele administraţiei publice, statele membre publică informaţii relevante referitoare la datoriile contingente cu impact potenţial major asupra bugetelor publice, inclusiv informaţii cu privire la garanţiile de stat, creditele neperformante şi pasivele care rezultă din funcţionarea societăţilor publice, inclusiv cuantumul pasivelor. De asemenea, statele membre publică, în măsura posibilului, informaţii privind datoriile contingente generate de catastrofele naturale şi de schimbările climatice. Informaţiile publicate ţin seama, în măsura posibilului, de informaţiile privind costurile fiscale suportate ca urmare a dezastrelor şi a şocurilor legate de schimbările climatice. Statele membre publică informaţii privind participaţiile administraţiei publice în capitalul societăţilor publice şi private cu sume semnificative din punct de vedere economic."

15.Articolul 16 se înlocuieşte cu următorul text:

Art. 2