Decizia 1675/16-feb-2024 privind ajutorul de stat SA.62829 (2023/C) pus în aplicare de România în favoarea Blue Air Aviation SA

1.PROCEDURA

(1)La 20 august 2020, Comisia a decis să nu ridice obiecţii cu privire la ajutorul planificat în favoarea Blue Air Aviation SA ("Blue Air") sub forma unei garanţii de stat pentru un împrumut în valoare totală de 300 775 000 RON (62,13 milioane EUR) (²), din care 28,29 milioane EUR (136,9 milioane RON) drept compensaţie pentru pagube acordată în temeiul articolului 107 alineatul (2) litera (b) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene ("TFUE") şi 33,84 milioane EUR (163,8 milioane RON) drept ajutor pentru salvare acordat în temeiul Orientărilor privind ajutoarele de stat pentru salvarea şi restructurarea întreprinderilor nefinanciare aflate în dificultate ("Orientările privind salvarea şi restructurarea") (³) şi al articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE ("Decizia privind ajutorul pentru salvare") (⁴).

2.BENEFICIARUL

2.1.Activităţile Blue Air

(12)Blue Air este o societate pe acţiuni din România, înfiinţată iniţial sub denumirea Blue Air Airline Management Solutions SRL, care funcţionează începând din august 2013. Blue Air a preluat, în cadrul unei proceduri de licitaţie, activitatea de transport aerian a societăţii Blue Air Transport Aerian SA atunci când aceasta din urmă şi-a încetat activitatea. În anul 2018, Blue Air Airline Management Solutions SRL şi-a schimbat denumirea şi forma juridică în Blue Air Aviation S.A. Până în luna noiembrie 2022, Airline Invest S.A., o societate privată din România a cărei unică activitate era deţinerea acţiunilor Blue Air, deţinea 76,18 % din capitalul social al Blue Air, iar două persoane fizice deţineau 23,81 % şi, respectiv, 0,1 %.

(13)Blue Air şi-a extins activitatea de-a lungul anilor, în ciuda unor dezechilibre financiare. La sfârşitul anului 2019, Blue Air avea o cifră de afaceri anuală de aproximativ 414 milioane EUR şi opera 23 de aeronave Boeing-737 care transportau 4,2 milioane de pasageri pe an, 60 % dintre aceştia fiind cetăţeni români care locuiau în străinătate. În septembrie 2021, Blue Air avea 1 058 de angajaţi, cu patru baze operaţionale în România şi una în Italia, pentru a furniza (i) servicii de transport aerian internaţional şi intern de pasageri, (ii) servicii charter pentru agenţiile de voiaj şi (iii) închiriere de aeronave cu echipaj (⁶).

(14)Potrivit informaţiilor din planul de restructurare comunicat la 16 noiembrie 2021, reţeaua Blue Air era aproape exclusiv europeană, cu aproximativ 90 de destinaţii legate prin zboruri directe, fiind în concurenţă în principal cu companiile Tarom, Ryanair şi Wizz Air. Blue Air exploata 20 dintre aceste rute ca operator unic. Pe 36 dintre aceste rute, un alt transportator aerian furniza, de asemenea, servicii de transport. Pe celelalte rute, doi sau mai mulţi transportatori operau împreună cu Blue Air.

2.2.Dificultăţile întâmpinate de Blue Air şi ajutorul pentru salvare anterior

(15)România explică faptul că, până în 2018, Blue Air a înregistrat o creştere accelerată, realizând investiţii masive pentru a deschide baze şi rute noi. Blue Air şi-a desfăşurat activitatea şi programul de extindere fără un acces adecvat la finanţare, ceea ce a dus la probleme în materie de lichidităţi şi solvabilitate. În decizia privind ajutorul pentru salvare se menţiona capitalul propriu negativ de 18,9 milioane EUR al Blue Air la 31 decembrie 2019 şi pierderile cumulate de 37,7 milioane EUR, care depăşeau capitalul social subscris al companiei de 0,2 milioane EUR şi rezervele de 0,62 milioane EUR. În plus, în decizia privind ajutorul pentru salvare se puncta faptul că pandemia de COVID-19 a avut un impact negativ semnificativ asupra rezultatelor înregistrate de Blue Air de la începutul lunii martie 2020 (⁷). Capitalul propriu negativ şi pierderile acumulate au forţat Blue Air să depună o cerere de deschidere a procedurii de concordat preventiv la 6 iulie 2020.

(16)Conform deciziei privind ajutorul pentru salvare, garanţia de stat menţionată în considerentul 1 era legată de un împrumut care finanţa, pe lângă compensaţia pentru pagube acordată în temeiul articolului 107 alineatul (2) litera (b) din TFUE, şi o parte din soldul de trezorerie negativ preconizat în perioada septembrie 2020-februarie 2021, astfel cum se prevedea în planul de lichidităţi al Blue Air. Împrumutul a fost acordat pentru o perioadă de şase ani, cu angajamentul de a notifica un plan de restructurare şase luni mai târziu. Garanţia de stat a fost garantată prin ipoteci de rang I asupra anumitor active ale Blue Air şi ale unor terţi (⁸).

(17)În proiectul de ordonanţă de urgenţă a Guvernului pe care România l-a prezentat în notificarea ajutorului pentru salvare se preciza că printre bunurile oferite cu titlu de garanţie în schimbul garanţiei de stat se numărau 75 % din acţiunile Blue Air deţinute de Airline Invest SA şi de o persoană fizică în capitalul social al Blue Air. În eventualitatea executării garanţiei, bunurile oferite cu titlu de garanţie în schimbul garanţiei de stat urmau să treacă integral în proprietatea statului, care ar fi devenit unul dintre acţionari (⁹). Ordonanţa de urgenţă nu a fixat valoarea bunurilor oferite cu titlu de garanţie.

(⁹)Proiectul transmis în notificare a fost adoptat sub forma Ordonanţei de urgenţă a Guvernului României nr. 139 din 19 august 2020, publicată în Monitorul Oficial nr. 763 din 20 august 2020. Articolul 4 alineatul (2) din proiectul de ordonanţă prezentat în notificare prevedea lista garanţiilor constituite ca ipotecă, iar articolul 9 alineatul (2) prevedea principiul trecerii în proprietatea statului, în eventualitatea executării garanţiei, prin intermediul Ministerului Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor.

3.DESCRIEREA PLANULUI DE RESTRUCTURARE ŞI A AJUTORULUI AFERENT

3.1.Planul de restructurare: durata şi măsurile de restructurare planificate

(19)Planul de restructurare pentru Blue Air acoperă perioada 1 octombrie 2020-30 septembrie 2025, care coincide cu exerciţiile financiare 2021-2025 ale beneficiarului. În această perioadă, sunt în curs sau vor fi puse în aplicare mai multe măsuri de restructurare operaţională, în special măsuri pentru (i) reducerea costurilor flotei, (ii) reducerea costurilor de întreţinere, inclusiv înstrăinarea aeronavelor, (iii) menţinerea serviciilor şi asigurarea flexibilităţii călătoriilor pentru pasageri, (iv) restructurarea reţelei de aeroporturi şi rute pentru a include principalele noduri aeroportuare, (v) modificarea strategiei comerciale astfel încât compania să devină unul din principalii transportatori low-cost în Europa Centrală şi de Est, (vi) sporirea contribuţiei canalelor de vânzări directe, (vii) transformarea sistemelor informatice, (viii) efectuarea de ajustări organizaţionale şi reducerea costurilor cu personalul, (ix) reînnoirea flotei cu scopul de a economisi din costurile cu combustibilul şi certificatele CO2, (x) deschiderea activităţilor tehnice şi de întreţinere către piaţă printr-un transfer către o entitate nou-creată şi (xi) reeşalonarea datoriilor şi prevenirea insolvenţei.

3.2.Finanţarea planului de restructurare

(21)În ceea ce priveşte finanţarea planului de restructurare, România a informat iniţial Comisia că garanţia de stat care acoperă împrumutul reprezentând ajutor pentru salvare a fost menţinută, ca ajutor de restructurare în favoarea Blue Air, până la cei şase ani ai scadenţei împrumutului respectiv, cu rambursarea prevăzută până în 2026. Ulterior, la 5 decembrie 2022, România a informat Comisia că garanţia de stat a fost executată şi că Ministerul Finanţelor a plătit integral sumele aferente împrumutului garantat contractat de Blue Air. Punând în aplicare dispoziţiile legale referitoare la garanţiile oferite în schimbul garanţiei de stat, statul a preluat, prin intermediul Autorităţii pentru Administrarea Activelor Statului, 75 % din acţiunile Blue Air (¹⁰), în timp ce restul de 25 % din capitalul social total al Blue Air a rămas în proprietatea societăţii Airline Invest S.A. (1,191 %) şi a unei persoane fizice (23,809 %).

(22)În ceea ce priveşte partea din finanţare care se presupune că nu include ajutor, planul de restructurare prevede, în special, următoarele surse suplimentare:

3.3.Restabilirea viabilităţii pe termen lung: previziuni financiare

(23)Planul de restructurare descrie faptul că, potrivit planificării, numărul de aeronave va creşte de la 19 în 2020 la 23 în 2023 şi va rămâne stabil după aceea până în 2025. Numărul de locuri disponibile pe kilometru ar urma să crească de la 7,2 milioane în 2019 şi 3,2 milioane în 2020 la 10,2 milioane în 2023 şi ar rămâne stabil până în 2025. În plus, România precizează că măsurile de restructurare operaţională urmăresc să asigure că Blue Air va accelera procesul de restructurare a reţelei pentru a asigura continuitatea activităţii prin ajustarea rapidă şi continuă a capacităţii disponibile în funcţie de cerere.

(24)Conform previziunilor din planul de restructurare, Blue Air va înregistra un EBITDA pozitiv (câştigul înainte de dobânzi, taxe, depreciere şi amortizare) şi o marjă EBITDA faţă de venituri de 16,8 % începând cu 2022, cifre preconizate să crească până la sfârşitul perioadei de restructurare, astfel cum se arată în tabelul 1. În plus, conform estimărilor din plan referitoare la fluxurile de trezorerie, între 2022 şi 2025, intrările de numerar ale Blue Air ar fi de aproximativ 600 de milioane EUR, iar ieşirile de numerar de aproximativ 580 de milioane EUR, cu un sold de numerar pozitiv începând din 2022, care va ajunge la 21 de milioane EUR la sfârşitul perioadei de restructurare.

(25)Planul de restructurare include previziuni financiare în cadrul unui scenariu de bază pornind de la datele financiare prezentate în tabelul 1. Previziunile nu includ informaţii privind poziţia capitalului propriu şi valoarea capitalului angajat şi nici nu prezintă un scenariu pesimist. Planul nu explică modul în care Blue Air ar remedia problemele de solvabilitate evidenţiate de poziţia profund negativă a capitalului propriu menţionată în considerentul 15. În plus, rezultatele nete cumulate între 2021 şi 2025 prezentate în tabelul 1 sugerează că poziţia capitalului propriu nu s-ar îmbunătăţi semnificativ şi nu ar deveni pozitivă în cursul perioadei de restructurare, chiar dacă s-ar injecta capital nou conform planificării (a se vedea considerentul 22).

3.4.1.Măsuri structurale - cesionarea şi reducerea activităţilor

(28)Cesionarea şi reducerea activităţilor care trebuie efectuate de Blue Air constau în:

3.4.2.Măsuri comportamentale

(29)Potrivit informaţiilor prezentate de autorităţile române, temeiul juridic al garanţiei de stat şi acordul de împrumut aferent au prevăzut măsuri comportamentale care să garanteze că ajutorul este utilizat numai pentru a finanţa restabilirea viabilităţii pe termen lung, astfel încât împrumutul să nu fie utilizat pentru:

3.5.Rolul Blue Air în România şi scenariul contrafactual al ajutorului

(30)Potrivit autorităţilor române, având în vedere starea precară a reţelei rutiere şi feroviare din România, Blue Air are un rol esenţial în asigurarea conectivităţii interregionale în reţeaua sa de rute. Potrivit explicaţiilor furnizate de România, creşterea înregistrată de Blue Air în ultimii 15 ani de funcţionare - luând în considerare şi activitatea companiei predecesoare - a urmat modelul de migraţie din România. Blue Air îşi oferea serviciile la preţuri accesibile lucrătorilor români care locuiesc în străinătate. Compania a continuat să dezvolte rute interne, împreună cu transportatorul tradiţional român Tarom, dar la preţuri mai competitive, pentru a acoperi lacunele conectivităţii terestre, asigurând conectivitatea a peste 700 000 de cetăţeni pe an. Unele dintre aceste rute pe distanţe scurte erau slab deservite de transportatorii internaţionali.

(31)România a susţinut că Blue Air juca, de asemenea, un rol important pentru economia locală, deoarece crea venituri pe aeroporturile regionale mici şi contribuia la bugetul de stat prin plata de impozite şi de asigurări sociale. Conform informaţiilor furnizate de România, beneficiarul avea personal de formare cu înaltă experienţă şi oferea cursuri de formare profesională cu valoare adăugată ridicată, de exemplu formare ab initio pentru piloţi şi formare recurentă pentru piloţi, echipajul de cabină şi personalul tehnic. Potrivit României, acest lucru era important pentru economia ţării.

(32)În documentele furnizate iniţial, România a argumentat că ieşirea de pe piaţă a Blue Air ar cauza disfuncţionalităţi ale pieţei şi dificultăţi sociale în sensul punctului 44 din Orientările privind salvarea şi restructurarea. Ieşirea de pe piaţă a Blue Air ar fi în detrimentul economiei şi conectivităţii din România, având în vedere rolul important al Blue Air în transportul lucrătorilor migranţi şi al micilor antreprenori către şi dinspre România şi în interiorul ţării. România a argumentat că ar fi dificil pentru concurenţi să intervină şi să reproducă, pe termen scurt şi mediu, aceleaşi destinaţii şi sloturi orare ca reţeaua unică a Blue Air.

(35)La 18 noiembrie 2022, autorităţile române au decis să suspende licenţa de funcţionare a Blue Air, începând cu 21 noiembrie 2022 şi până la 31 martie 2023. România a informat Comisia că această suspendare poate fi revizuită dacă Blue Air prezintă un plan de redresare financiară în care să se demonstreze că a identificat resursele financiare adecvate şi necesare pentru finanţarea operaţiunilor de transport aerian la un volum care să îi permită să îşi îndeplinească obligaţiile.

3.6.Motivele care au condus la iniţierea procedurii

(36)În decizia de iniţiere a procedurii, Comisia a considerat, cu titlu preliminar, că (i) prelungirea duratei garanţiei de stat după perioada de şase luni (considerentele 1 şi 21), precum şi (ii) executarea garanţiilor reale oferite în schimbul garanţiei de stat şi trecerea în proprietatea statului a 75 % din acţiunile deţinute de foştii acţionari ai Blue Air după executarea garanţiei şi plata sumelor restante ale împrumutului, astfel cum se descrie în considerentele 8 şi 20, ar putea implica un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. Comisia a concluzionat, cu titlu preliminar, că ajutorul era deja pus în aplicare şi a evaluat dacă acesta era compatibil cu piaţa internă.

(37)Comisia avea îndoieli cu privire la conformitatea ajutorului de restructurare cu principalele cerinţe ale Orientărilor privind salvarea şi restructurarea. Mai precis, Comisia avea îndoieli cu privire la (i) faptul că ieşirea definitivă a Blue Air de pe piaţă ar crea dificultăţi sociale sau disfuncţionalităţi ale pieţei în ceea ce priveşte conectivitatea aeriană în România, la (ii) prezenţa unei contribuţii proprii reale şi efective suficiente din partea beneficiarului, care nu implică acordarea de ajutor, la (iii) restabilirea viabilităţii sale pe termen lung şi la (iv) absenţa unor măsuri compensatorii semnificative.

4.OBSERVAŢIILE PĂRŢILOR INTERESATE

(38)Ryanair Designated Activity Company ("Ryanair") a prezentat observaţii la 29 iunie 2023. Ryanair este de acord cu constatarea intermediară a Comisiei privind incompatibilitatea ajutorului de restructurare şi solicită ca România să nu fie autorizată să majoreze acest ajutor în cadrul unor eforturi inutile de revitalizare a Blue Air, care şi-a încetat activitatea cu mai mult de zece luni în urmă. Ryanair consideră că încetarea operaţiunilor de transport ale Blue Air este în prezent efectivă, că nu mai există pasageri afectaţi şi că nu se constată niciun impact asupra conectivităţii aeriene în România după ce concurenţii i-au luat locul societăţii Blue Air pe majoritatea rutelor interne sau internaţionale deservite anterior de aceasta.

(39)Ryanair consideră, de asemenea, că ajutorul de restructurare este disproporţionat deoarece contribuţia proprie şi asumarea obligaţiilor sunt insuficiente şi, în plus, nu este în măsură să sprijine viabilitatea Blue Air pe baza unui plan de restructurare în prezent depăşit, în special după pierderea sloturilor orare pe aeroporturile coordonate de pe piaţa internă şi a aproape întregului personal. Incapacitatea Blue Air de a obţine un nou certificat de operator aerian pe baza organizării sale, pentru a asigura siguranţa operaţiunilor de transport, ar compromite în mod fatal viabilitatea acestei societăţi. Planul ar contraveni, de asemenea, Orientărilor privind salvarea şi restructurarea, deoarece avea în vedere numai renunţarea la rutele neprofitabile şi o extindere efectivă a capacităţii Blue Air.

5.OBSERVAŢII FORMULATE DE ROMÂNIA

(41)Autorităţile române (Ministerul Finanţelor) explică faptul că, în urma notificării deschiderii procedurii de insolvenţă de către Tribunalul Bucureşti - Secţia a VII-a Civilă, în dosarul nr. 8307/3/2023 împotriva Blue Air, publicată în B.P.I. nr. 5743/31.03.2023, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a formulat, în termenul stabilit de instanţă, o cerere de înscriere la masa credală pentru suma totală de 411 707 165 RON (82,81 milioane EUR), structurată în creanţe garantate şi creanţe bugetare.

(42)După respingerea unor sume (taxa pe valoarea adăugată), tabelul preliminar al creanţelor şi debitorilor Blue Air a fost publicat în B.P.I. nr. 11066. Conform tabelului preliminar, Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili a fost înscrisă cu suma solicitată în cuantum de 84 964 821 RON (17,1 milioane EUR), în ordinea de preferinţă prevăzută de dispoziţiile articolului 159 alineatul (1) punctul 3 din Legea nr. 85/2014, iar Ministerul Finanţelor cu creanţa în cuantum de 342 365 589 RON (68,86 milioane EUR), în ordinea de preferinţă prevăzută de dispoziţiile articolului 159 alineatul (1) punctul 3 din acelaşi act normativ. Suma reprezentând ajutorul de stat acordat societăţii a fost, de asemenea, înregistrată ca creanţă valabilă, cu condiţia să se determine valoarea de piaţă a bunurilor (garanţiilor) executate pentru recuperarea ajutorului de stat în conformitate cu articolul 9 alineatul (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 139/2020.

(44)În consecinţă, la data de 8 decembrie 2022, conform deciziei Adunărilor Generale ale Acţionarilor Blue Air Aviation S.A., Airline Invest S.A. şi Blue Air Technic SRL, statul român, prin Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, a devenit acţionarul majoritar cu 75 % al Blue Air prin transferul voluntar al acţiunilor garantate de la proprietarii lor către Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, care nu a avut opţiunea de a prelua sau nu aceste acţiuni. Acţionarii de la acel moment ai Blue Air au făcut voluntar toate demersurile necesare înregistrării acestor hotărâri şi la Registrul Comerţului, operaţiune finalizată la data de 12 decembrie 2022.

(46)În acest context, autorităţile române consideră că transferul de acţiuni nu a conferit niciun avantaj direct sau indirect societăţii Blue Air şi că Blue Air nu a obţinut niciun avantaj economic din sumele împrumutului datorat, având în vedere lipsa aproape completă de fonduri în conturi în decembrie 2022 şi starea de fapt de încetare de plăţi încă din septembrie 2022. Prin urmare, autorităţile române susţin că acest transfer de acţiuni ale Blue Air nu a implicat nicio sumă de bani disponibilă care ar fi putut conferi vreun avantaj economic societăţii Blue Air prin nerambursarea împrumutului garantat de stat.

6.EVALUAREA AJUTORULUI

6.1.Existenţa unui ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE

(48)Prin urmare, pentru ca o măsură să fie calificată drept ajutor în sensul acestei dispoziţii, este necesar ca toate condiţiile următoare să fie îndeplinite: (i) măsura trebuie să fie imputabilă statului şi să fie finanţată din resurse de stat; (ii) măsura trebuie să confere un avantaj beneficiarului său; (iii) acest avantaj trebuie să fie selectiv şi (iv) măsura trebuie să denatureze concurenţa sau să ameninţe să denatureze concurenţa şi să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre.

6.1.1.Prelungirea duratei garanţiei de stat după şase luni: avantaj economic

(49)În decizia privind ajutorul pentru salvare, Comisia a concluzionat că garanţia de stat acordată unei întreprinderi aflate în dificultate în sensul Orientărilor privind salvarea şi restructurarea constituie ajutor de stat în favoarea Blue Air în temeiul articolului 107 alineatul (1) din TFUE (¹¹). Din motivele expuse în decizia menţionată, întărite de faptul că situaţia financiară şi operaţională a Blue Air s-a înrăutăţit în comparaţie cu luna august 2020, când a fost aprobat ajutorul pentru salvare, Comisia consideră că garanţia de stat, pentru partea din împrumut acordată ca ajutor pentru salvare, şi în măsura în care aceasta a fost prelungită după perioada de şase luni menţionată în respectiva decizie privind ajutorul pentru salvare, constituie ajutor de stat pentru întreaga valoare a împrumutului garantat.

(50)De exemplu, se pare că Blue Air nu şi-a mai putut acoperi costurile normale de funcţionare şi, în absenţa finanţării de pe piaţă, a trebuit să îşi înceteze activitatea în septembrie şi octombrie 2022 (considerentele 32 şi 33). Rezultă că Blue Air nu ar fi putut obţine, în condiţiile pieţei, lichidităţile în valoare de 163,8 milioane RON (33,84 milioane EUR) furnizate de garanţia de stat, nici când garanţia respectivă a fost acordată iniţial, nici ulterior, când a fost menţinută după expirarea perioadei ajutorului pentru salvare.

(51)Constatarea existenţei unui avantaj economic nu este contrazisă de examinarea comportamentului autorităţilor române, în scopul de a verifica respectarea condiţiilor de piaţă. Expunerea statului român în favoarea Blue Air rezultă dintr-o garanţie pe care România a oferit-o din motive de politică publică legate, printre altele, de menţinerea conectivităţii transportului aerian în contextul măsurilor de sănătate publică adoptate pentru a limita răspândirea pandemiei de COVID-19 (¹²). Cu alte cuvinte, un actor de pe piaţă aflat în aceeaşi situaţie ca statul român nu ar fi acordat şi nu ar fi prelungit garanţia în cauză. Comportamentul statului în urma acordării garanţiei este pur şi simplu consecinţa ajutorului de stat pe care îl acordase anterior în calitatea sa de putere publică şi, prin urmare, nu a fost determinat de elemente pe care un operator de pe piaţă le-ar fi luat în considerare, în condiţii normale de piaţă, în calculele sale economice (¹³).

6.1.2.Executarea garanţiilor reale oferite în schimbul garanţiei de stat şi trecerea acţiunilor Blue Air în proprietatea statului: avantaj economic

(52)În ceea ce priveşte a doua măsură examinată în decizia de iniţiere a procedurii şi contrar opiniei preliminare exprimate în aceasta, Comisia consideră că executarea garanţiilor reale oferite în schimbul garanţiei de stat şi trecerea în proprietatea statului a 75 % din acţiunile Blue Air după ce statul a fost obligat să ramburseze împrumutul Blue Air cu ajutorul garanţiei nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, separat de ajutorul deja integrat în garanţia de stat respectivă.

(53)În decizia de iniţiere a procedurii, Comisia a considerat că transferul din sectorul privat în sectorul public al dreptului de proprietate asupra acţiunilor nu îi conferă în sine societăţii Blue Air un avantaj economic direct datorită simplei schimbări a dreptului de proprietate. Cu toate acestea, Comisia a constatat, cu titlu preliminar, că înlocuirea unui titlu de creanţă - care i-ar fi permis statului să i se ramburseze sumele împrumutului datorate EximBank S.A. - cu un titlu de proprietate asupra acţiunilor, care nu îi mai impune Blue Air să ramburseze împrumutul, eliberează fondurile în numerar pe care Blue Air trebuia anterior să le obţină din propriile operaţiuni. În plus, Comisia şi-a exprimat îndoiala cu privire la faptul că preluarea garanţiilor a avut loc în conformitate cu valorile lor de piaţă. Informaţiile furnizate de autorităţile române în cursul procedurii oficiale de investigare arată că schimbarea titlului de proprietate nu a fost însoţită de nicio plată de fonduri, în special în beneficiul Blue Air (considerentele 43 şi 44). În plus, deţinerea acţiunilor de către stat nu diminuează în niciun fel dreptul acestuia în calitate de creditor pentru cuantumurile garanţiilor executate de a solicita rambursarea sumelor datorate de Blue Air (considerentul 42). Rezultă că înlocuirea titlului de creanţă al statului cu un instrument de capital, prin trecerea a 75 % din acţiunile Blue Air în proprietatea statului, nu a conferit societăţii Blue Air un avantaj economic distinct de avantajul pe care l-a obţinut prin intermediul garanţiei de stat pentru cuantumurile împrumuturilor datorate aferente ajutorului pentru salvare.

6.1.3.Garanţia de stat: resurse de stat, selectivitate şi efectul asupra comerţului şi a concurenţei

(54)Garanţia de stat, astfel cum a fost menţinută şi după expirarea perioadei ajutorului pentru salvare, implică resursele statului român prin decizii luate de stat şi favorizează doar Blue Air. În ceea ce priveşte criteriul selectivităţii, astfel cum a afirmat Curtea, atunci când este vorba despre un ajutor individual, identificarea avantajului economic permite, în principiu, să se prezume selectivitatea unei măsuri (¹⁴). Acest lucru este valabil indiferent dacă există operatori pe pieţele relevante care se află într-o situaţie comparabilă. În orice caz, deşi Tarom a beneficiat de o garanţie de stat similară în temeiul aceleiaşi ordonanţe de urgenţă ca şi Blue Air, garanţia de stat analizată nu face parte dintr-o măsură generală aflată la dispoziţia tuturor întreprinderilor care îşi desfăşoară activitatea în sectorul transportului aerian din România; aşadar, măsura este selectivă.

(55)Măsura de ajutor, care a permis Blue Air să rămână pe piaţă, era, prin urmare, susceptibilă să îi îmbunătăţească poziţia concurenţială pe piaţa internă, unde Blue Air furniza servicii de transport aerian în diferite state membre în concurenţă, printre altele, cu Ryanair şi Wizz Air (considerentul 14). Prin urmare, trebuie să se considere că măsura putea denatura sau putea ameninţa să denatureze concurenţa şi să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre.

6.1.4.Concluzie privind existenţa ajutorului

(56)Având în vedere evaluarea condiţiilor cumulative pentru prezenţa ajutorului de stat, Comisia concluzionează că trecerea în proprietatea statului a 75 % din acţiunile Blue Air nu constituie ajutor de stat. Cu toate acestea, garanţia de stat, astfel cum a fost acordată şi menţinută după perioada ajutorului pentru salvare, constituie ajutor de stat în temeiul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. Prin urmare, Comisia va evalua legalitatea şi compatibilitatea acestuia cu piaţa internă.

6.2.Legalitatea ajutorului

(57)Conform articolului 108 alineatul (3) din TFUE, Comisia trebuie să fie informată în timp util pentru a-şi prezenta observaţiile cu privire la proiectele care urmăresc să instituie sau să modifice ajutoarele. În cazul în care apreciază că un proiect nu este compatibil cu piaţa internă în conformitate cu dispoziţiile articolului 107, Comisia iniţiază fără întârziere procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2), iar statul membru în cauză nu poate pune în aplicare măsurile preconizate înainte de pronunţarea unei decizii finale.

(58)În plus, în conformitate cu articolul 1 litera (c) din Regulamentul (UE) 2015/1589 (Regulamentul de procedură) (¹⁵), modificările aduse ajutoarelor existente constituie un "ajutor nou" care trebuie notificat în temeiul articolului 2 alineatul (1) din regulamentul respectiv. Conform articolului 3 din Regulamentul de procedură, un ajutor care trebuie notificat nu poate fi acordat decât în cazul în care Comisia a adoptat sau se consideră că a adoptat o decizie de autorizare a acestuia.

(59)Decizia privind ajutorul pentru salvare a autorizat acordarea unui ajutor în favoarea Blue Air sub forma unei garanţii de stat, pentru a asigura rambursarea împrumutului pentru salvare pe care îl primise. Această măsură, astfel cum era prevăzută în proiectul de temei juridic notificat Comisiei, era condiţionată de comunicarea unui plan de restructurare în termen de şase luni, care trebuia să fie aprobat de Comisie. Autorităţile române au comunicat Comisiei un plan iniţial de restructurare în termen de şase luni de la prima tragere din împrumutul garantat (considerentul 2). Prelungirea duratei garanţiei, aprobată iniţial pentru şase luni ca ajutor pentru salvare, ar putea fi, prin urmare, autorizată temporar în concordanţă cu punctul 55 litera (d) din Orientările privind salvarea şi restructurarea.

6.3.Compatibilitatea ajutorului şi temeiul juridic al evaluării

(62)- Articolul 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE prevede că ajutoarele de stat pot fi autorizate atunci când sunt acordate pentru a facilita dezvoltarea anumitor activităţi economice şi în cazul în care aceste ajutoare nu modifică în mod nefavorabil condiţiile schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun. Orientările privind salvarea şi restructurarea prevăd norme şi condiţii pentru evaluarea compatibilităţii ajutoarelor de restructurare acordate întreprinderilor aflate în dificultate în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE.

(63)Evaluarea compatibilităţii ajutorului de restructurare cu piaţa internă trebuie să implice examinarea îndeplinirii condiţiilor prevăzute în Orientările privind salvarea şi restructurarea. La prezentarea planului de restructurare, România a susţinut că respectivele condiţii erau îndeplinite în cazul de faţă. Cu toate acestea, România nu a invocat şi nici nu a reiterat astfel de motive de compatibilitate ca răspuns la decizia de iniţiere a procedurii. Comisia va evalua totuşi compatibilitatea ţinând cont de îndoielile exprimate în decizia de iniţiere a procedurii.

6.3.1.Contribuţia la dezvoltarea unei activităţi sau regiuni economice

(64)În anumite situaţii, restructurarea unei întreprinderi aflate în dificultate poate contribui la dezvoltarea unor activităţi sau regiuni economice, inclusiv în afara activităţilor propriu-zise desfăşurate de beneficiar. Acesta este cazul în care, în absenţa ajutorului respectiv, falimentul beneficiarului ar conduce la situaţii de disfuncţionalitate a pieţei sau de dificultăţi sociale, împiedicând dezvoltarea unor activităţi şi/sau a unor regiuni economice care ar fi afectate de astfel de situaţii. La punctul 44 din Orientările privind salvarea şi restructurarea este stabilită o listă neexhaustivă a unor astfel de situaţii. Permiţându-i beneficiarului să îşi continue operaţiunile, ajutorul previne astfel de disfuncţionalităţi ale pieţei sau de dificultăţi sociale şi, prin urmare, contribuie la dezvoltarea activităţilor sau a regiunilor care ar fi fost afectate de ieşirea de pe piaţă a beneficiarului. În cazul unui ajutor de restructurare, acest lucru este valabil totuşi numai în cazul în care ajutorul îi permite efectiv beneficiarului să concureze pe piaţă pe baza meritelor proprii, ceea ce nu poate fi asigurat decât dacă ajutorul este însoţit de un plan de restructurare care să restabilească viabilitatea pe termen lung a beneficiarului.

6.3.1.1.Restabilirea viabilităţii pe termen lung

(65)În conformitate cu punctul 45 din Orientările privind salvarea şi restructurarea, în cazul unui ajutor de restructurare, Comisia va solicita ca statul membru în cauză să prezinte un plan de restructurare fezabil, coerent şi de perspectivă pentru a se restabili viabilitatea pe termen lung a beneficiarului. Planul de restructurare trebuie să restabilească viabilitatea pe termen lung a beneficiarului într-un termen rezonabil şi pe baza unor ipoteze realiste privind condiţiile viitoare de desfăşurare a activităţii, care ar trebui să excludă orice ajutor de stat suplimentar care nu este prevăzut în planul de restructurare. În conformitate cu punctul 52 din Orientările privind salvarea şi restructurarea, restabilirea viabilităţii pe termen lung se realizează atunci când o întreprindere este în măsură să asigure o rentabilitate preconizată adecvată a capitalului după ce şi-a acoperit toate costurile, inclusiv costurile de amortizare şi cheltuielile financiare.

(66)În primul rând, România a declarat că, dacă traficul aerian european ar fi fost restabilit, rezultatele şi poziţia financiară a Blue Air s-ar fi îmbunătăţit până în vara anului 2022. În plus, previziunile privind fluxurile de trezorerie ale Blue Air se bazează pe ipoteze optimiste privind cererea, veniturile şi/sau costurile. Conform tabelului 1, România preconizează că operaţiunile Blue Air vor genera fluxuri de trezorerie pozitive nete de peste 10 milioane EUR pentru 2023 şi de peste 19 milioane EUR pentru 2022. Totuşi, potrivit evoluţiilor din toamna anului 2022, Blue Air nu a avut capacitatea de a plăti costurile directe necesare pentru operarea zborurilor (de exemplu certificatele de CO2, cheltuielile cu combustibilul) şi de a rambursa sumele restante din împrumutul pentru salvare (a se vedea considerentele 20 şi 32).

(67)În al doilea rând, astfel cum se menţionează în considerentul 25 şi în tabelul 1, România nu a furnizat un set de indicatori economici cheie pentru perioada de restructurare şi nici datele solicitate de Comisie cu privire la rentabilitatea Blue Air pe durata planului de restructurare. Un simplu profit ipotetic inclus în planul comunicat Comisiei nu reprezintă în niciun caz un indiciu suficient al viabilităţii pe termen lung. Planul de restructurare nu conţine previziuni specifice privind poziţia capitalului propriu, capitalul angajat sau raportul între datorii şi capitaluri care să permită formularea vreunei concluzii privind solvabilitatea şi să arate dacă poziţia capitalului propriu al Blue Air ar deveni pozitivă şi solidă. Întrucât lipsesc informaţii privind rentabilitatea capitalurilor proprii şi rentabilitatea capitalului angajat în comparaţie, de exemplu, cu costul capitalului şi cu alte companii aeriene comparabile, este imposibil să se evalueze dacă Blue Air va fi viabilă la sfârşitul perioadei de restructurare.

(68)În al treilea rând, România nu a prezentat nicio analiză a sensibilităţii, care să descrie modul în care previziunile scenariului de referinţă ar evolua într-un scenariu mai pesimist. Un astfel de scenariu ar trebui să arate şi să demonstreze modul în care indicatorii financiari ar varia, generând în acelaşi timp venituri suficiente pentru a acoperi costurile de funcţionare şi pentru a asigura poziţia pe piaţă a Blue Air în lipsa unui ajutor de stat suplimentar la sfârşitul perioadei (a se vedea considerentul 25).

6.3.1.2.Dezvoltarea anumitor activităţi sau regiuni economice

(71)În cazul în care Blue Air şi-ar înceta definitiv activitatea, România a susţinut că ar putea exista riscul ca niciun concurent să nu intervină să ofere zboruri pe anumite rute pe care Blue Air era singurul operator sau ca preţurile să crească pe rutele care erau operate în paralel doar de un alt concurent. Acest lucru ar putea duce la o scădere a activităţii în acest segment al sectorului transportului aerian. România a prezentat, de asemenea, alte beneficii mai ample pe care Blue Air le aducea economiei României (considerentele 30-31).

(73)În temeiul punctelor 23 şi 43 din Orientările privind salvarea şi restructurarea, o întreprindere aflată în dificultate poate fi considerată aptă să contribuie la dezvoltarea unei activităţi sau a unei regiuni economice numai dacă aplică un plan de restructurare de perspectivă, capabil să îi asigure viabilitatea pe termen lung (punctele 27, 45 şi 52 din Orientările privind salvarea şi restructurarea). Comisia a avut îndoieli serioase că, prin aplicarea planului de restructurare comunicat de România, se poate restabili viabilitatea pe termen lung a Blue Air (considerentele 66-69), astfel încât serviciile de transport aerian furnizate de companie să poată continua în perioada de restructurare şi ulterior, în mod durabil. Aceste îndoieli nu au fost eliminate.

(75)În plus, întrucât Blue Air şi-a încetat temporar operaţiunile de transport aerian, iar serviciile pe care le furnizează au fost preluate sau reproduse cel puţin parţial de alte companii aeriene pe rutele deservite anterior de Blue Air, Comisia concluzionează că România nu a demonstrat că ieşirea definitivă de pe piaţă a Blue Air, având în vedere că serviciile sale au fost deja reproduse, ar crea dificultăţi sociale sau disfuncţionalităţi ale pieţei, mai ales în ceea ce priveşte conectivitatea aeriană în România.

6.3.2.1.Proporţionalitatea şi contribuţia proprie

(76)În conformitate cu punctul 62 din Orientările privind salvarea şi restructurarea, pentru a asigura proporţionalitatea ajutorului de restructurare, este necesară o contribuţie semnificativă la costurile de restructurare din resursele proprii ale beneficiarului ajutorului, ale acţionarilor sau ale creditorilor acestuia sau ale grupului de întreprinderi din care face parte acesta ori din resursele noilor investitori. În mod normal, respectiva contribuţie proprie ar trebui să fie comparabilă cu ajutorul acordat în ceea ce priveşte efectele asupra solvabilităţii sau a poziţiei lichidităţii beneficiarului.

(78)Astfel cum se menţionează în considerentul (22) literele (a) şi (b), instanţele competente au aprobat o cerere de restructurare a datoriilor faţă de creditorii români şi italieni, în valoare de 63,36 milioane EUR, sub formă de anulări de datorii şi de conversie a datoriilor în acţiuni. Cu toate acestea, România nu a furnizat dovada unor angajamente definitive şi obligatorii din partea creditorilor care să nu presupună ajutor sau să fie asumate în condiţii de piaţă şi, prin urmare, Comisia nu dispune de elemente pentru a concluziona că această finanţare specifică constituie o contribuţie proprie reală şi efectivă.

(79)România a propus - ca o altă sursă de contribuţie proprie - preţul obţinut din vânzarea aeronavelor [a se vedea considerentul 21 litera (b)]. România a menţionat însă că cesionarea acestor active urma să se încheie în luna octombrie 2023. România a estimat că veniturile ipotetice din vânzare s-ar ridica la 5,89 milioane EUR. Comisia nu a primit nicio dovadă cu privire la realizarea efectivă a unei astfel de vânzări. Rezultă că veniturile preconizate din vânzările de aeronave nu sunt efective sau reale. În orice caz, astfel de venituri, chiar dacă ar fi acceptate, ar reprezenta doar puţin peste 3,5 % din contribuţia proprie totală (a se vedea considerentul 20).

(80)În plus, potrivit informaţiilor prezentate de România, urma să se pună la punct un proiect cu un potenţial investitor care să furnizeze o finanţare externă de până la 54,47 milioane EUR [a se vedea considerentul 21 litera (c)]. Cu toate acestea, România nu a furnizat dovezi din partea unor investitori dispuşi să sprijine această contribuţie potenţială cu o nouă finanţare a planului de restructurare. În plus, nu există nicio siguranţă că negocierile pentru atragerea finanţării de pe piaţă se vor materializa, având în vedere absenţa unor angajamente obligatorii din partea investitorilor identificaţi şi ieşirea din Blue Air a foştilor acţionari, conform considerentului 20.

(81)De asemenea, România a inclus ca sursă de contribuţie proprie resurse generate intern în valoare de 30,02 milioane EUR în 2022 [a se vedea considerentul 22 litera (e)]. Cu toate acestea, România nu a prezentat nicio dovadă care să confirme că aceste rezultate nete planificate au fost obţinute în realitate şi nici motivul pentru care profiturile ipotetice ar trebui să fie considerate o sursă reală a contribuţiei proprii în temeiul punctului 63 din Orientările privind salvarea şi restructurarea, care exclude profiturile preconizate, cum ar fi fluxurile de trezorerie.

(82)Prin urmare, Comisia concluzionează că sursele de finanţare identificate de România (deşi se preconiza că acestea se vor materializa înainte de data prezentei decizii) sunt în cea mai mare parte ipotetice şi nu constituie o contribuţie proprie semnificativă, reală şi efectivă la costurile de restructurare. Finanţarea planului de restructurare nu corespunde cerinţelor Orientărilor privind salvarea şi restructurarea în ceea ce priveşte contribuţia proprie suficientă ca valoare şi efectivă ca natură care să asigure proporţionalitatea ajutorului.

6.3.2.2.Măsuri de limitare a denaturărilor concurenţei

(83)În conformitate cu punctul 76 şi următoarele din Orientările privind salvarea şi restructurarea, atunci când se acordă un ajutor de restructurare, trebuie să se ia măsuri de limitare a denaturării concurenţei, astfel încât efectele negative asupra condiţiilor comerciale să fie reduse cât mai mult posibil, iar efectele pozitive să le depăşească pe cele negative. În special, măsurile de limitare a denaturării concurenţei ar trebui, de obicei, să ia forma unor măsuri structurale, şi anume cesionări clare ale activităţilor care nu generează pierderi, care ar trebui oricum abandonate pentru a menţine viabilitatea.

(85)România nu a prezentat nicio informaţie care ar putea înlătura îndoielile Comisiei. În special, România nu a demonstrat că furnizarea către terţi a serviciilor de reparaţii şi întreţinere de către o entitate sau filială a Blue Air care anterior furniza astfel de servicii intern doar companiilor sau entităţilor controlate de aceeaşi entitate ca şi Blue Air este mai mult decât o simplă alegere comercială de majorare a veniturilor companiei. România nu a reuşit să demonstreze că serviciile de reparaţii şi întreţinere în cauză sunt atât de unice încât furnizarea lor pe piaţă compensează sau atenuează denaturarea concurenţei.

(86)De asemenea, România nu a furnizat nicio dovadă că rutele a căror închidere a fost propusă erau profitabile sau că închiderea bazelor aeroportuare nu a fost necesară pentru a reduce costurile în orice situaţie şi a putea elibera o resursă importantă sau rară capabilă să atragă concurenţi interesaţi. În plus, planul României nu include nicio cesionare a activităţilor sau a activelor profitabile ale Blue Air, cum ar fi activităţile de sine stătătoare şi/sau eliberarea de sloturi orare în aeroporturile supraaglomerate.

(87)Ca ultim aspect, planul de restructurare, astfel cum a fost comunicat Comisiei, prevede o extindere a flotei de aeronave şi a prezenţei pe piaţă a Blue Air, măsurată în locuri disponibile pe kilometru, în comparaţie cu perioada imediat anterioară elaborării şi începerii punerii în aplicare a planului de restructurare (considerentul 23). Or, punctele 78 şi 79 din Orientările privind salvarea şi restructurarea impun măsuri de reducere a prezenţei şi/sau a capacităţii beneficiarului pe piaţă, în special pe pieţele cu o capacitate excedentară semnificativă.

6.3.3.Evaluarea efectelor pozitive ale ajutorului în raport cu efectul negativ asupra pieţei interne

(88)Printr-o măsură de ajutor de stat concepută cu atenţie ar trebui să se garanteze că bilanţul general al efectelor este pozitiv şi că se evită modificarea în mod nefavorabil a condiţiilor schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun. Orientările privind salvarea şi restructurarea stabilesc criteriile pe baza cărora Comisia evaluează compatibilitatea cu piaţa internă a ajutorului pentru restructurarea unei întreprinderi aflate în dificultate, asigurându-se că dezvoltarea activităţii economice în cauză nu modifică în mod nefavorabil condiţiile schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun.

(89)Având în vedere constatările evaluării de mai sus (în prezenta secţiune 6), Comisia concluzionează că, pe de o parte, nu s-a demonstrat că ajutorul de restructurare, în special după încetarea activităţilor de transport aerian ale Blue Air, ar contribui la dezvoltarea activităţii economice sau a conectivităţii aeriene a României. Pe de altă parte, ajutorul de restructurare nu respectă principalele cerinţe ale Orientărilor privind salvarea şi restructurarea, care urmăresc să garanteze că denaturarea concurenţei generată de ajutor este limitată în mod corespunzător. Prin urmare, trebuie să se considere că ajutorul de restructurare afectează în mod negativ condiţiile schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun şi, prin urmare, nu este compatibil cu piaţa internă în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE.

7.RECUPERARE

(90)În conformitate cu TFUE şi cu jurisprudenţa constantă a instanţelor Uniunii, atunci când constată că un ajutor este incompatibil cu piaţa internă, Comisia are competenţa de a hotărî dacă statul membru în cauză trebuie să anuleze sau să modifice ajutorul (¹⁶). De asemenea, instanţele Uniunii au susţinut în mod consecvent că obligaţia unui stat membru de a anula ajutorul considerat de Comisie ca fiind incompatibil cu piaţa internă are rolul de a restabili situaţia existentă anterior (¹⁷).

(93)Astfel, având în vedere că ajutorul de restructurare în valoare de 33,84 milioane EUR (168,4 milioane RON) a fost pus în aplicare începând cu 22 aprilie 2021 (a se vedea considerentul 2), cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) din TFUE, şi trebuie considerat ajutor ilegal şi incompatibil, acesta trebuie recuperat pentru a restabili situaţia care exista pe piaţa internă înainte de acordarea sa. Recuperarea vizează perioada cuprinsă între data la care ajutorul a fost prelungit în absenţa unui plan de restructurare adecvat şi recuperarea efectivă. Suma care trebuie recuperată este purtătoare de dobândă de la data la care garanţia de stat a devenit ilegală, şi anume 22 aprilie 2021, după expirarea duratei ajutorului pentru salvare aprobat pentru o perioadă de şase luni, în absenţa unui plan de restructurare valabil, până la recuperarea efectivă. Comisia observă că faptul că garanţia de stat ar fi putut înceta atunci când statul a rambursat împrumutul pentru salvare la cererea creditorului nu a eliminat în niciun fel avantajul care rezulta, pentru beneficiar, din garanţia respectivă. Dimpotrivă, acest avantaj a fost utilizat în realitate în cea mai mare măsură posibilă, iar beneficiarul continuă să profite de acesta atât timp cât creanţa ulterioară a statului faţă de Blue Air nu este rambursată cu dobândă.

8.CONCLUZIE

(94)Comisia constată că România a pus în aplicare în mod ilegal ajutorul de restructurare în favoarea societăţii Blue Air constând în prelungirea duratei garanţiei de stat după şase luni şi înlocuirea fostului creditor, încălcând articolul 108 alineatul (3) din TFUE. România ar trebui să recupereze ajutorul respectiv cu dobândă. Cu toate acestea, executarea garanţiilor oferite în schimbul garanţiei de stat şi trecerea în proprietatea statului a 75 % din acţiunile Blue Air nu constituie ajutor de stat,

	Perioada de restructurare
	EF21	EF22	EF23	EF24	EF25
Venituri	112,01	344,02	424,63	443,31	460,75
EBITDA	(58,21)	57,76	98,24	104,86	103,59
EBIT	(58,49)	19,09	39,77	42,86	42,46
Rezultat net	(68,04)	30,02	8,83	12,95	19,93
Soldul fluxurilor de trezorerie	(3,81)	19,45	11,65	12,07	21,28
Marja EBITDA	-51,9 %	16,8 %	23,1 %	23,6 %	22,5 %
Sursă: Planul de restructurare, secţiunile 4 şi 7, paginile 16 şi 46.

Jurnalul Oficial seria L