Decizie nr. 1105 din 21 septembrie 2010 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, precum şi pentru stabilirea unor măsuri financiare*

* Publicată în M. Of. nr. 684 din 8 octombrie 2010.

- Rezumat -

În motivarea excepţiei se susţine că textul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010 încalcă prevederile constituţionale cuprinse în art. 115 alin. (4) şi alin. (6) în sensul carenţei motivării temeiniciei şi urgenţei care au impus adoptarea respectivului act normativ, şi în art. 120-122, prin pretinsele atingeri pe care le-ar aduce principiului autonomiei locale.

Cu privire la primul motiv invocat, autorii sesizării arată că intervenţia Guvernului într-un domeniu în care nu avea competenţă materială, afectează, pe de o parte, activitatea administraţiei publice, instituţie fundamentală a statului iar, pe de altă parte, aduce atingere unor drepturi şi libertăţi fundamentale. Totodată, impunerea de către Guvern a unui număr maxim de posturi în cadrul autorităţilor administraţiei publice locale, obligându-le să aprobe modificarea organigramelor, încalcă autonomia locală şi periclitează capacitatea administrativ-financiară a autorităţilor administraţiei publice locale, fapt ce este în contradicţie şi cu dispoziţiile art. 4 alin. (4) şi art. 6 alin. (1) din Carta europeană a autonomiei locale.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, astfel cum a fost formulată, Curtea reţine următoarele:

1. Cu privire la critici le de neconstituţionalitate extrinsecă, Curtea a arătat, prin referire la jurisprudenţa sa anterioară, că existenţa unei stări de fapt obiective, cuantificabile, care pune în pericol un interes public, abilitează Guvernul să emită ordonanţe de urgenţă. În opinia Curţii, în cauza de faţă, existenţa unei situaţii extraordinare şi urgenţa acesteia sunt justificate de mai mulţi factori, precum: necesitatea eficientizării activităţii instituţiilor publice locale şi a îmbunătăţirii actului managerial, care în condiţiile crizei economice impune reducerea cheltuielilor bugetare locale; datoriile neachitate ale bugetelor locale, fapt care poate conduce la o situaţie de blocaj financiar la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale; imposibilitatea realizării indicatorilor macroeconomici conveniţi cu Fondul Monetar Internaţional, Comisia Europeană şi Banca Mondială; necesitatea stabilirii unor normative de personal pentru a reduce diferenţele foarte mari în privinţa numărului de personal în colectivităţi locale de dimensiuni similare.

Instanţa constituţională mai arată că, deşi privite separat, motivele invocate nu justifică existenţa unei situaţii extraordinare, analiza efectelor pe care aceste împrejurări le produc prin întrunirea lor cumulată, privite în contextul necesităţii adoptării unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare şi de întărire a disciplinei financiare, implică în mod necesar o reglementare juridică "primară, rapidă, unitară şi energică". Pentru conservarea stabilităţii economice a statului, singurul instrument rămas la îndemâna Guvernului a fost adoptarea unei ordonanţe de urgenţă.

În ceea ce priveşte critica referitoare la abaterea de la regulile de tehnică legislativă, Curtea găseşte pe deplin justificată intrarea în vigoare la date diferite a anumitor dispoziţii ale noii reglementări: fie la începutul următorului an bugetar, fie la 30 de zile de la intrarea în vigoare a Ordonanţei. Motivele invocate se referă la respectarea caracterului anual al normelor referitoare la buget, asigurarea unui grad sporit de predictibilitate în ceea ce priveşte structura bugetului pe anul următor, sau la faptul că anumite dispoziţii instituie un regim sancţionator mai sever cu privire la ne-respectarea dispoziţiilor legale privind datoria publică locală. Înţeles de această manieră, intervalul instituit între data publicării actului normativ şi data intrării sale în vigoare este menit să asigure caracterul previzibil şi accesibil al viitoarei reglementări şi să sporească încrederea cetăţenilor în statul de drept.

2. Cu privire la limita instituită de art. 115 alin. (6), şi anume ca ordonanţele de urgenţă să nu afecteze regimul instituţiilor fundamentale ale statului ori drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, Curtea interpretează textul constituţional în sensul că ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă "afectează" ori dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin. Deoarece măsurile introduse prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010 nu afectează (în optica instanţei constituţionale) nici pozitiv, nici negativ regimul autorităţilor administraţiei publice locale, reglementarea criticată îndeplineşte exigenţele prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituţie, referitoare la interdicţia legiferării în domeniul regimului instituţiilor fundamentale ale statului prin ordonanţă de urgenţă.

3. Referitor la pretinsa încălcare a art. 120-121 din Constituţie şi a art. 4 pct. 4 şi art. 6 pct. 1 din Carta europeană a autonomiei locale, Curtea reiterează jurisprudenţa sa anterioară, arătând că principiul autonomiei locale "nu presupune totala independenţă şi competenţa exclusivă a autorităţilor publice din unităţile administrativ-teritoriale, ci acestea sunt obligate să se supună reglementărilor legale general valabile pe întreg teritoriul ţării şi dispoziţiilor legale adoptate pentru protejarea intereselor naţionale". În cazul de faţă, raţiunea socială pe care actul normativ se întemeiază face ca reglementarea legală dedusă controlului de constituţionalitate să ofere cadrul juridic necesar protejării intereselor naţionale în activitatea economică şi financiară, în concordanţă cu exigenţa prevăzută de art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie.

COMENTARIU

Sesizată cu excepţia de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, Curtea constată, printr-o analiză foarte interesantă, în parte coerentă (la nivelul metodei urmate pentru a se pronunţa cu privire la neconstituţionalitatea extrinsecă), în parte lapidară (pe fond), că aceste dispoziţii sunt conforme cu Constituţia.

Atractivitatea acestei decizii este dublă: pe de o parte, instanţa constituţională face o interpretare ce nu poate fi lipsită de critici, asupra unei problematici mai vechi a jurisprudenţei sale, cea referitoare la motivarea urgenţei şi a situaţiei extraordinare ce a îndreptăţit Guvernul să adopte o ordonanţă de urgenţă, care, în cazul de faţă, afectează activitatea administraţiei publice locale; într-un timp secund, Curtea a trebuit să se pronunţe asupra limitelor impuse acţiunii Guvernului de către principiul autonomiei locale, situaţie în care instanţa constituţională nu şi-a bazat argumentaţia pe consecinţele normative rezultate din reglementările constituţionale invocate de autorii excepţiei, ci mai degrabă pe "raţiuni sociale", aşa cum ea însăşi le denumeşte.

I. Nerespectarea exigenţelor impuse de caracterul extraordinar şi urgenţa reglementării

Într-o primă etapă, Curtea s-a pronunţat asupra neconstituţionalităţii extrinseci a ordonanţei de urgenţă atacate, analizând dacă au fost respectate condiţiilor prevăzute de art. 115 alin. (4) din Legea fundamentală, referitoare la situaţia extraordinară şi urgenţa. Argumentarea Curţii este surprinzătoare la nivelul metodei, în sensul că, pe baza jurisprudenţei anterioare, ea stabileşte o grilă de interpretare coerentă şi riguroasă a ceea ce constituie o situaţie extraordinară, însă, în momentul analizei punctuale a fiecărei etape anterior construite, instanţa glisează spre a prefera elemente ce ţin de oportunitate şi mai puţin de constituţionalitate. Aşa cum ne-a obişnuit, Curtea Constituţională nu face o analiză reală a acestor condiţii, ci se limitează la a-şi invoca, de o manieră circulară, jurisprudenţa sa în materie.

Potrivit art. 115 alin. (4) din Legea fundamentală, Guvernul poate adopta o ordonanţă de urgenţă în următoarele condiţii, întrunite în mod cumulativ: existenţa unei situaţii extraordinare, reglementarea acesteia să nu poată fi amânată şi urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei. În Decizia nr. 1. 105 din 21 septembrie 2010 instanţa constituţională îşi construieşte argumentarea, pornind de la o circumscriere jurisprudenţială a noţiunii de "situaţie extraordinară", ca fiind acea "situaţie ce exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun"¹. Urmând metoda de analiză statornicită prin Decizia nr. 1. 008 din 7 iulie 2009², Curtea arată că pentru constatarea gradului de abatere trebuie să se verifice dacă în cauza de faţă există o stare de fapt obiectivă, cuantificabilă, independentă de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public. Fiecare dintre aceste caracteristici trebuie analizate de o manieră obiectivă, prin raportare la situaţia de fapt.

¹ Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în M. Of. nr. 511 din 16 iunie 2005.

² Decizia nr. 1. 008 din 7 iulie 2009, publicată în M. Of. nr. 507 din 23 iulie 2009.

Cu privire la aprecierea obiectivităţii şi necesităţii pentru situaţiei extraordinare, Curtea arată că "invocarea elementului de oportunitate, impune concluzia că aceasta nu are, în mod necesar şi univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie şi unor factori subiectivi, ceea ce poate determina caracterul arbitrar al situaţiei extraordinare". În vederea evitării caracterului arbitrar, Curtea subliniază că "urgenţa reglementării nu echivalează cu existenţa situaţiei extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza şi pe calea procedurii obişnuite de legiferare"³.

³ Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în M. Of. nr. 367 din 30 mai 2007.

Odată încheiată grila teoretică de analiză, de o remarcabilă coerenţă şi concizie, instanţa constituţională urma să filtreze motivele invocate de Guvern pentru justificarea situaţiei extraordinare din cauza de faţă. În acest moment se produce o scindare de raţionament, Curtea părând să amalgameze planurile argumentării.

Principalele motive invocate pentru justificarea situaţiei extraordinare sunt reprezentate de necesitatea eficientizării activităţii instituţiilor publice locale şi a îmbunătăţirii actului managerial în condiţiile actualei crize, creşterea arieratelor înregistrate de unităţile administrativ-teritoriale, necorelarea reglementărilor legislative în domeniul obţinerii avizului comisiei de autorizare a împrumuturilor locale, precum şi excedentul de personal la nivelul colectivităţilor locale.

În analiza tuturor acestor motive, Curtea porneşte de la premisa enunţată într-o decizie mai veche a sa⁴, conform căreia situaţia de criză financiară mondială ar putea afecta, în lipsa unor măsuri adecvate, stabilitatea economică a ţării şi, implicit, securitatea naţională. Aşa cum am arătat şi cu altă ocazie⁵, argumentarea Curţii din decizia invocată se dovedeşte a fi deosebit de defectuoasă, căci criza economică şi onorarea obligaţiilor rezultate din acordurile internaţionale abilitează, în opinia instanţei constituţionale, adoptarea de acte normative de către Guvern, menite să imprime un caracter unitar reformei instituţionale. Printr-o astfel de logică, centrată pe celeritatea reformei instituţionale, Curtea scapă din vedere spiritul şi litera art. 115 alin. (4) şi alin. (6) din Constituţie. Prin această retrospectivă a argumentelor avansate prin Decizia nr. 1. 414 din 4 noiembrie 2009, am urmărit să subliniez fragilitatea terenului pe care Curtea Constituţională îşi va fonda argumentarea în cauza de faţă.

⁴ Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009, publicată în M. Of. nr. 796 din 23 noiembrie 2009.

⁵ I. Lazăr, Comentariul Deciziei nr. 1.414 din 14 noiembrie 2009, în R.R.J. nr. 5/2009, pp. 76-81.

Conştientă fiind că motivele invocate de Guvern, analizate individual prin grila stabilită anterior, nu justifică existenţa unei situaţii extraordinare, Curtea apelează la un artificiu inedit, contrazicându-şi, într-o oarecare măsură, afirmaţiile anterioare. Astfel că ea va proceda la analizarea efectelor pe care aceste împrejurări le produc prin întrunirea lor cumulată. În felul acesta este mutat centrul de greutate al discuţiei în sfera necesităţii adoptării unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare, datorită contextului crizei economice. Se reia practic, de o manieră circulară, argumentaţia din jurisprudenţa sa anterioară, fără a se face o analiză, pe fond, a motivelor concrete ce ar fi justificat situaţia extraordinară în cauza de faţă. Această tactică a Curţii nu face decât să perpetueze "tradiţia" activităţii legislative a Guvernului, care, într-un stat de drept, ar trebui temperată printr-o reconsiderare a jurisprudenţei Curţii Constituţionale⁶. La fel de criticabilă este şi maniera în care Curtea tranşează necesitatea utilizării exclusive a ordonanţei de urgenţă, ca modalitate de reglementare a situaţiei create. În opinia instanţei constituţionale "finalitatea economică implică, în mod necesar şi neechivoc, o reglementare juridică primară, rapidă, unitară şi energică". Nefăcând o analiză reală a motivelor invocate de Guvern, pentru a stabili implicaţiile financiare concrete la nivelul administraţiei publice locale, Curtea se limitează la a sublinia că Ordonanţa de urgenţă a fost adoptată în vederea atenuării efectelor unei stări de criză economică generalizată. Reglementarea urgentă a situaţiei rezultate din condiţiile de criză economică nu putea fi făcută în mod rapid şi rezonabil nici prin asumarea răspunderii Guvernului în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului asupra unui proiect de lege şi nici prin adoptarea unui proiect de lege cu procedura de urgenţă, arată în continuare Curtea, fără a aduce nici un argument pentru această afirmaţie, care este, de fapt, o reluare a jurisprudenţei⁷ sale în materie. În traducere liberă, caracterul excepţional al Ordonanţei derivă din punerea în pericol a programului de guvernare, în lipsa unor rapide reglementări juridice care nu pot fi instituite decât pe calea ordonanţei de urgenţă. O asemenea analiză trunchiată scoate în evidenţă mai degrabă oportunitatea reglementării decât necesitatea şi urgenţa ei.

⁶ D.C. Dănişor, Despre cauzele excesive ale excepţiei de neconstituţionalitate, în R.R.J. nr. 3/2009, p. 39.

⁷ Decizia nr. 713 din 25 mai 2010, publicată în M. Of. nr. 430 din 28 iunie 2010.

Printr-o astfel de argumentare, centrată pe oportunitatea economică a măsurilor luate, Curtea nu numai că dă dovadă de superficialitate în înţelegerea literei şi spiritului articolelor 115 alin. (4) şi alin. (6) din Constituţie într-un stat de drept, în care Guvernul nu trebuie să dea recitaluri legislative în bătălia contra cronometru împotriva crizei economice, ci, mai mult, îşi contrazice chiar propria jurisprudenţă, este adevărat că ceva mai veche⁸. În Decizia nr. 65 din 20 iunie 1995 Curtea Constituţională spunea că ordonanţele de urgenţă sunt constituţionale doar în situaţia în care se justifică faptul că "în mod obiectiv nu a fost posibilă adoptarea unei legi de abilitare sau a unei legi în procedură de urgenţă, care să angajeze răspunderea Guvernului", cu atât mai mult cu cât Parlamentul se afla în sesiune obişnuită. De asemenea, în decizia anterior citată, se arată că "fenomenul negativ pe care Guvernul îşi propune să-l înlăture prin această ordonanţă era de mult cunoscut şi se datoreşte carenţelor din economie, care oricum nu se înlătură pe această cale". Or, în cauza de faţă, o asemenea justificare din partea Curţii lipseşte cu desăvârşire, unicul "argument" avansat fiind acela că "pentru conservarea stabilităţii economice a statului, singurul instrument rămas la îndemâna Guvernului a fost adoptarea unei ordonanţe de urgenţă". Sunt avansate, aşadar, la rangul de argumente, "concluzii" care nu au nici o susţinere constituţională.

⁸ Decizia nr. 65 din 20 iunie 1995, publicată în M. Of. nr. 129 din 28 iunie 1995.

Un alt aspect deosebit de interesant care a fost tranşat prin Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010, şi care a creat precedent în jurisprudenţa constituţională, se referă la abaterea de la regulile de tehnică legislativă privind intrarea în vigoare a ordonanţelor de urgenţă. Dispoziţiile actului atacat prevăd momente diferite de intrare în vigoare a diferitelor articole, ceea ce în opinia autorilor sesizării, contravine caracterului urgent şi extraordinar al situaţiei reglementate.

De o manieră deloc surprinzătoare, Curtea arată că intrarea în vigoare a anumitor dispoziţii ale Ordonanţei de urgenţă atacate la data de 1 ianuarie 2010 nu infirmă caracterul urgent al reglementării, deoarece acestea "operează în materie financiar-fiscală, cu impact asupra responsabilităţilor autorităţilor administraţiei publice locale şi ale instituţiilor publice implicate în domeniul finanţelor publice locale". Astfel, apare pe deplin justificată instituirea, ca dată de intrare în vigoare a noii reglementări, începutul următorului an bugetar, tocmai în scopul respectării caracterului anual al normelor referitoare la buget. În aceste condiţii este cu atât mai greu de înţeles anularea posibilităţii de a reglementa prin lege organică acest domeniu, cu atât mai mult cu cât el ţine de competenţa strictă a legilor organice [art. 73 alin. (3) pct. o) şi art. 138 alin. (3) din Constituţie].

Curtea invocă necesitatea asigurării unui grad sporit de predictibilitate în ceea ce priveşte structura bugetului pe anul următor. Limitându-se la a enunţa "simple" principii ale statului de drept - predictibilitatea normei juridice - fără a le verifica justeţea în circumstanţele cauzei de faţă, acestea îşi pierd consistenţa normativă. Potrivit Curţii Europene a Drepturilor Omului, "o normă este previzibilă numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în aşa fel încât să permită oricărei persoane - care, la nevoie, poate apela la consultanţă de specialitate - să îşi corecteze conduita"⁹, iar "cetăţeanul trebuie să dispună de informaţii suficiente asupra normelor juridice aplicabile într-un caz dat şi să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecinţele care pot apărea dintr-un act determinat"¹⁰. Or, modificarea conţinutului unei norme juridice, cu respectarea condiţiilor de claritate, precizie, previzibilitate şi predictibilitate, este atributul exclusiv al legiuitorului, în temeiul dispoziţiilor art. 61 alin. (1) din Constituţie. Curtea pare să nesocotească mecanismele prin care previzibilitatea devine un element central al statului de drept¹¹, ceea ce implică şi temperarea activităţii normative a statului şi, cu atât mai mult, a instituţiilor cărora le revine această competenţă doar în "situaţii extraordinare".

⁹ Cauza Rotaru contra României, 2000.

¹⁰ Cauza SundayTimes contra Regatului Unit, 1979.

¹¹ D.C. Dănişor, Constituţia României comentată, Titlul I, Principii generale, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009, p. 40.

În ceea ce priveşte dispoziţiile care intră în vigoare în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a ordonanţei de urgenţă, Curtea observă că acestea constituie aplicarea principiului vacatio legis, deoarece fie "instituie un regim sancţionator mai sever cu privire la nerespectarea dispoziţiilor legale privind datoria publică locală", fie "reglementează sancţiuni pentru nerespectarea unor prevederi din actualul act normativ, pentru aplicarea cărora legiuitorul a prevăzut o anumită procedură cu mai multe termene". Principiul vacatio legis, utilizat în mod excepţional de statele ce au o sorginte romanică a dreptului, trebuie să fie foarte bine justificat de către legiuitor, deoarece el contrazice structura temporală a normelor juridice¹². În Decizia nr. 1. 105 din 21 septembrie 2010, raţiunea acestui principiu rezidă "în acordarea posibilităţii persoanelor cărora li se adresează reglementarea de a lua cunoştinţă de noua normă în vederea ajustării conduitei conform exigenţei legale prevăzute de aceasta". Se poate constata caracterul foarte abstract al argumentelor avansate, care le-ar putea transforma într-un panaceu valabil pentru diverse alte situaţii. Aceste motive justifică, în opinia Curţii, repausul legii, care "este menit să asigure caracterul previzibil şi accesibil al viitoarei reglementări şi să sporească încrederea cetăţenilor în statul de drept". O asemenea logică defectuoasă nu face decât să infirme existenţa unei situaţii extraordinare şi necesitatea reglementării printr-o ordonanţă de urgenţă a Guvernului, care îşi va produce efectele la perioade de timp diferite şi îndepărtate de momentul intrării în vigoare.

¹² Otto Pfersmann, în lucrarea Temporalite et conditionnalite, arată că principiul vacatio legis trebuie utilizat cu mare prudenţă, deoarece el se opune structurii temporale a normelor juridice. Autorul dă următorul exemplu concret: «Să presupunem că avem o lege care va intra în vigoare la trei luni de la data publicării. Dacă este să presupunem că publicarea în actul oficial al statului este ultima condiţie (normativă) pentru ca textul respectiv să fie considerat o normă juridică, între momentul publicării şi cel al intrării în vigoare a respectivei norme nu există o vacatio legis pură, ci obligaţia de a te conforma unor obligaţii-obiect enunţate în corpul legii, începând de la momentul intrării sale în vigoare» (p. 80, nota de subsol nr. 25), în J.F. Kervegan (textes reunis par), Crise et pense de la crise en droit, ENS Editions, 2002, pp. 66,72, 80.

O altă critică formulată de autorul excepţiei constă în faptul că acest act normativ contravine art. 115 alin. (6) din Constituţie, care nu îngăduie să fie adoptate ordonanţe de urgenţă prin care este afectat regimul instituţiilor fundamentale ale statului. Interpretarea dată acestor dispoziţii în jurisprudenţa constituţională¹³ se referă la interdicţia totală şi necondiţionată a adoptării de ordonanţe de urgenţă în domeniul legilor constituţionale, în celelalte domenii prevăzute de text, ordonanţele de urgenţă putând fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin, însă nu şi în caz contrar. Cine apreciază natura consecinţelor produse de aceste acte normative şi, mai ales pe ce fel de criterii? De asemenea, se poate observa, printr-o logică simplă, că efectele concrete ale actelor juridice se pot constata ulterior intrării lor în vigoare, în felul acesta caracterul "pozitiv" sau "negativ" al consecinţelor anticipate neputând fi evaluat la momentul adoptării respectivului act normativ. Din acest punct de vedere i se poate imputa instanţei constituţionale superficialitatea cu care emite anumite judecăţi de fond, lipsite de un conţinut normativ concret.

¹³ Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în M. Of. nr. 787 din 25 noiembrie 2008.

Mai mult, termenul folosit în art. 115 alin. (6) din Constituţie - "a afecta" este folosit în sensul său generic, acela de "normare", "atingere", fără a se distinge între sensul pozitiv şi cel negativ al afectării. Astfel, interpretând că Ordonanţele de urgenţă pot afecta pozitiv domeniile în care intervin şi la care se referă aceste dispoziţii constituţionale, cu excepţia instituţiilor fundamentale ale statului, Curtea Constituţională nu face o interpretare gramaticală corectă a Constituţiei, căreia îi adaugă nepermis¹⁴. Acest aspect a fost de altfel semnalat în doctrină, în materie electorală, apreciindu-se că "sensul noţiunii constituţionale de afectare a drepturilor trebuie să fie unul de drept comun, înţelegând prin aceasta orice modificare a drepturilor electorale, iar nu doar acele modificări care au un impact negativ"¹⁵.

¹⁴ Pentru aceeaşi opinie, a se vedea E.M. Nica, Drept electoral, Ed. Sitech, Craiova, 2010, pp. 16-17.

¹⁵ Ibidem, p. 16, apud C.-L. Popescu, Instabilitatea legislaţiei electorale, în Noua revistă de Drepturile Omului nr. 3/2009, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, p. 4.

Deşi admite că natura autorităţilor administraţiei publice locale este aceea de instituţii fundamentale ale statului¹⁶, Curtea concluzionează că actul normativ atacat nu afectează în niciun sens, fie el pozitiv sau negativ, regimul autorităţilor publice locale. Pentru a înţelege acest raţionament, ar fi fost necesar ca instanţa constituţională să fi dat un contur expresiei "regimul autorităţilor publice locale". Potrivit doctrinei române¹⁷, acest concept este definit ca fiind ansamblul unitar şi coerent structurat al normelor juridice şi al mecanismelor care stabilesc modul de organizare, de funcţionare şi atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale. Or, de vreme ce noua reglementare impune în sarcina acestor autorităţi o serie de măsuri precum modul de constituire a bugetului local, modul de realizare a unor operaţiuni financiare în cadrul bugetului local, stabilirea numărului maxim de posturi în administraţia publică locală, schimbări ale denumirilor cuprinse în certificatele de înregistrarea fiscală, modificarea unor prevederi referitoare la contravenţiile aplicate în cazul nerespectării legii, este greu de acceptat afirmaţia Curţii Constituţionale potrivit căreia regimul autorităţilor publice locale nu este afectat de textul ordonanţei de urgenţă atacate.

¹⁶ Fapt subliniat de statutul lor constituţional (art. 120-122 din Constituţie), precum şi de faptul că organizarea şi funcţionarea administraţiei publice, adică regimul său juridic, se reglementează, potrivit art. 73 alin. (3) lit. o) din Constituţie, prin lege organică.

¹⁷ I. Alexandru, Tratat de administraţie publică, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2008, pp. 50-52,410.

II. Limitele autonomiei locale a colectivităţilor administrativ-teritoriale

Un alt aspect asupra căruia Curtea trebuia să se pronunţe era dacă măsurile luate de Guvern prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010 aduc atingere principiului autonomiei locale, astfel cum este el reglementat de art. 120-122 din Constituţie, precum şi de dispoziţiile art. 4 pct. 4 şi art. 6 pct. 1 din Carta europeană a autonomiei locale. Tranşarea acestei problematici delicate se rezuma la stabilirea limitelor impuse de autonomia locală sferei de acţiune şi de reglementare a Guvernului în "soluţionarea şi gestionarea treburilor publice de către colectivităţile locale"¹⁸.

¹⁸ Art. 3 alin. (1) din Legea ne. 215/2001 care defineşte autonomia locală.

Autonomia locală este unul dintre principiile constituţionale şi legale ce reglementează organizarea şi funcţionarea administraţiei publice în România. El constă în "dreptul unităţilor administrativ-teritoriale de a-şi satisface interesele proprii, fără amestecul autorităţilor centrale"¹⁹. În baza acestui principiu, autorităţile locale au dreptul ca în limitele legii să îşi exercite neîngrădit competenţele ce le-au fost atribuite, fără a putea fi cenzurate sau fără a cere aprobarea guvernului central²⁰. Autonomia locală este considerată de către doctrina constituţională vest-europeană ca fiind una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune administrativă, prin intermediul căreia colectivităţile teritoriale capătă un înalt nivel de democraţie, ele devenind astfel veritabile contraputeri, în această calitate putând să prevină abuzul guvernului central²¹.

¹⁹ A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, 1929, vol. II, p. 286, apud. D. Apostol Tofan, Drept administrativ vol. I, Ed. All Beck, Bucureşti, 2003, p. 91.

²⁰ P. Pactet, Institutions politiques et droit constitutionnel, Ed. Dalloz, Paris, 2003, p. 47.

²¹ P. Pactet, op. cit., pp. 48-50.

Conţinutul principiului autonomiei locale nu se epuizează la sfera aplicării legii, aşadar nu are un caracter pur administrativ, ci, pentru a căpăta consistenţă, trebuie însoţit de o autonomie financiară reală, care să creeze colectivităţilor teritoriale "o sferă proprie de acţiune"²². O consecinţă a creării acestei sfere proprii, sustrasă oricărui raport de subordonare faţă de administraţia centrală, este faptul că Guvernul nu poate exercita puteri discreţionare în unitatea administrativ teritorială²³, singura modalitate prin care Guvernul îşi poate realiza "supravegherea" fiind controlul de tutelă exercitat prin intermediul reprezentantului său în teritoriu, prefectul.

²² C. Ionescu, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 70.

²³ C. Manda, Drept administrativ, Tratat elementar, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 239.

Totuşi, criza economică ce impune resuscitarea activităţii şi funcţionării majorităţii instituţiilor publice de la nivel central şi local poate face ca autonomia locală să sufere anumite influenţe care să se abată de la regulile enunţate anterior. Se pune, în mod justificat, următoarea întrebare: care este limita acestor influenţe la nivelul colectivităţilor locale?

De o manieră generală, toate influenţele exercitate de către autorităţile centrale sunt limitate de următoarele consecinţe ale autonomiei locale²⁴: libera administrare care presupune că organele independente ale administraţiei locale să nu poată fi cenzurate de nicio autoritate administrativă superioară; autonomia de gestiune, manifestată prin aprobarea unui buget propriu, gestionarea patrimoniului unităţii administrativ-teritoriale²⁵; puterea de auto-organizare, ce reprezintă capacitatea unei instituţii de a-şi fixa în mod liber propriul statut şi de a-şi determina personalul necesar realizării misiunilor sale. Orice restrângere a sferei autonomiei locale trebuie să precizeze cu claritate motivele, precum şi avantajele pe care le aduce colectivităţilor locale, iar criteriile după care pot fi judecate aceste motive şi pertinenţa lor se referă la eficacitatea economică şi echitatea măsurilor luate²⁶.

²⁴ L'autonomie financiere des collectivites territoriales, G. Gilbert, Quel avenir pour l'autonomie des collectivites locales?, Edition de l'Aube, Paris, 1999, Les entretiens de la caisse de depot sur le developpement local, p. 172.

²⁵ E. Popa, Autonomia locală în România, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999, pp. 45-46.

²⁶ G. Gilbert, op. cit., p. 159.

Mutând centrul de greutate al discuţiei strict în domeniul autonomiei financiare, putem aprecia că aceasta nu presupune doar independenţa în materie fiscală, ci şi libertatea de a decide întinderea şi modalitatea de repartizare a sarcinilor fiscale de la nivelul colectivităţii, precum şi dreptul şi posibilitatea de a decide modalitatea de repartizare a cheltuielilor de la acest nivel. Pe de altă parte, autonomia financiară este inseparabilă de responsabilitatea financiară, care implică faptul ca actorul financiar autonom să fie supus anumitor constrângeri în materie bugetară, precum şi asumarea responsabilităţii pentru situaţia financiară a colectivităţii.

Chiar dacă statul este singurul deţinător al puterii fiscale, exercitarea acesteia prin normele juridice edictate nu poate periclita libera administrare a colectivităţilor locale²⁷, astfel încât trebuie asigurat un echilibru între interesele statului şi cele ale colectivităţilor locale în materie fiscală. În cazul contrar, autonomia locală rămâne un paradox sau cel puţin o provocare pentru colectivităţile teritoriale²⁸.

²⁷ G. Gîrleşteanu, Organizarea generală a administraţiei publice, Ed. Sitech, Craiova, 2009, p. 95.

²⁸ L'autonomie financiere des collectivies territoriales, G. Gilbert, Quel avenir pour l'autonomie des collectivites locales?, Edition de l'Aube, Paris, 1999, Les entretiens de la caisse de depot sur le developement local, p. 159.

Totuşi, acest drept, aşa cum s-a statuat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale române²⁹, "nu presupune totală independenţă şi competenţa exclusivă a autorităţilor publice din unităţile administrativ-teritoriale, ci acestea sunt obligate să se supună reglementărilor legale general valabile pe întreg teritoriul ţării şi dispoziţiilor legale adoptate pentru protejarea intereselor naţionale". În jurisprudenţa constituţională şi în doctrina franceză³⁰ s-a construit teoria potrivit căreia legiuitorul poate interveni, cu condiţia însă ca, prin măsurile adoptate, să nu restrângă resursele colectivităţii teritoriale. Consider că una dintre garanţiile autonomiei locale în România constă în faptul că, potrivit Constituţiei şi legilor, legiuitorul este singurul competent să determine principiile fundamentale ale liberei administrări a colectivităţilor teritoriale, competenţele şi resursele acestora. Regulile referitoare la autonomia locală ţin de sfera de reglementare a legii, iar judecătorul constituţional trebuie să impună respectarea competenţei exclusive a legiuitorului.

²⁹ Decizia nr. 154 din 30 martie 2004, publicată în M. Of. nr. 466 din 25 mai 2004.

³⁰ J.B. Auby, J.-F. Auby, R. Noguellou, Droit des collectivites locales, Ed. Presses Universitaires de France, Paris, 2004, p. 65.

Curtea noastră constituţională, prin Decizia nr. 1. 105 din 21 septembrie 2010, dă dovadă de ignoranţă, dacă nu de o neînţelegere a conţinutului şi a consecinţelor ce decurg din principiul autonomiei locale, atunci când afirmă că raţiunea socială majoră pe care se întemeiază actul normativ atacat oferă cadrul juridic necesar protejării intereselor naţionale în activitatea economică şi financiară. Din păcate, argumentaţia Curţii pendulează între diverse dispoziţii constituţionale, prevederi legale şi propria-i jurisprudenţă, fără a oferi un răspuns, pe fond, problemei cu care fusese sesizată. În felul acesta, Curtea substituie obligaţiei de a face o analiză a constituţionalităţii o simplă formulare ce se reduce la negarea criticii de neconstituţionalitate, prin afirmarea axiomatică a contrariului ori prin invocarea unor texte din lege, ori din Carta europeană a autonomiei locale.

drd. Irina Marina LAZĂR

Facultatea de Drept şi Ştiinţe Administrative Universitatea din Craiova