Nou Decizia 357/2025 [A] în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la acţiunea în contencios administrativ introdusă de orice subiect de drept public în temeiul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004
M.Of. 1016
În vigoare Versiune de la: 11 Noiembrie 2025
Decizia 357/2025 [A] în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la acţiunea în contencios administrativ introdusă de orice subiect de drept public în temeiul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004
Dată act: 6-oct-2025
Emitent: Inalta Curte de Casatie si Justitie
Dosar nr. 858/1/2025Elena Diana Tămagă | - preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal - preşedintele completului |
Luiza Maria Păun | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Alina-Nicoleta Ghica Velescu | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Vasile Bîcu | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Carmen Mihaela Voinescu | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Ştefania Dragoe | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Ionel Florea | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Mădălina Elena Vladu-Crevon | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Ramona-Maria Gliga | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Cristina Ardeleanu | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Emilian Constantin Meiu | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Alexandru-Răzvan-George Popescu | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Alina-Gianina Prelipcean | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
1. Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, învestit cu soluţionarea Dosarului nr. 858/1/2025, a fost constituit conform dispoziţiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă şi ale art. 35 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 20/2023, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul).
2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Elena Diana Tămagă, preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal.
3. La şedinţa de judecată participă doamna magistrat-asistent Felicia Laura Nae, desemnată în conformitate cu dispoziţiile art. 36 din Regulament.
4. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 31.581/3/2023.
5. Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, ce a fost comunicat părţilor, conform dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă; recurenţii-reclamanţi Municipiul Bucureşti şi primarul municipiului Bucureşti au formulat punct de vedere asupra fondului chestiunii de drept, iar ulterior au depus şi o completare a punctului de vedere iniţial. De asemenea, primarul sectorului 2 şi Sectorul 2 al Municipiului Bucureşti au depus punct de vedere asupra chestiunii de drept.
6. Totodată, referă asupra faptului că au fost transmise de către instanţele naţionale hotărâri judecătoreşti şi opinii teoretice exprimate de judecători în materia ce face obiectul sesizării, iar Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la această problemă de drept.
7. Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizărilor în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.
8. Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a dispus, prin încheierea din 10 martie 2025, pronunţată în Dosarul nr. 31.581/3/2023, în temeiul art. 520 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept:
"1. Acţiunea în contencios administrativ introdusă de orice subiect de drept public în temeiul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 poate fi întemeiată exclusiv pe încălcarea unui interes legitim public, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, sau invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui drept sau interes legitim privat?
2. În interpretarea art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, un subiect de drept public (în cazul de faţă Municipiul Bucureşti şi primarul general al municipiului Bucureşti) are dreptul de a formula acţiuni în contencios administrativ numai în condiţiile unei prevederi exprese în acest sens sau acest drept la acţiune poate decurge logic din satisfacerea nevoilor comunitare pentru care a fost constituită persoana de drept public, respectiv din realizarea competenţelor autorităţii publice prevăzute de lege în materia respectivă? "
3. Art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 şi art. 271 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001 recunosc primarului general al municipiului Bucureşti dreptul de a introduce acţiunea în contencios administrativ în temeiul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 având ca obiect legalitatea unei autorizaţii de construire emise de primarul unui sector - subdiviziune administrativ-teritorială a municipiului Bucureşti?
4. Principiul autonomiei locale şi principiul cooperării în raporturile dintre autorităţile administraţiei publice din municipiul Bucureşti şi de la nivelul sectoarelor, consacrate de art. 84 şi art. 85 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, se opun recunoaşterii dreptului primarului general al municipiului Bucureşti de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele administrative cu caracter individual emise de primarul unui sector - subdiviziune administrativ-teritorială a municipiului Bucureşti?
II. Normele de drept intern ce formează obiectul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu privire la pronunţarea unei hotărâri prealabile
10. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 554/2004)
"(8) Prefectul, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi orice subiect de drept public pot introduce acţiuni în contencios administrativ, în condiţiile prezentei legi şi ale legilor speciale."
"(1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii: (...)
r) interes legitim public - interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice;"
11. Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, (denumită, în continuare, Legea nr. 50/1991)
"(1) Preşedinţii consiliilor judeţene, primarii şi organele de control din cadrul autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene au obligaţia să urmărească respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcţii în cadrul unităţilor lor administrativ-teritoriale şi, în funcţie de încălcarea prevederilor legale, să aplice sancţiuni sau să se adreseze instanţelor judecătoreşti şi organelor de urmărire penală, după caz."
12. Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, cu modificările şi completările ulterioare (denumită, în continuare, Legea nr. 350/2001)
"(1) Primarul/Primarul general al municipiului Bucureşti, prin structura responsabilă cu urbanismul condusă de arhitectul-şef din cadrul aparatului de specialitate, are următoarele atribuţii în domeniul urbanismului: (...)
d) acţionează pentru respectarea şi punerea în practică a prevederilor documentaţiilor de urbanism aprobate."
13. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare (denumită, în continuare, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019):
(1) Autonomia locală, definită la art. 5 lit. j), se exercită de autorităţile administraţiei publice locale.
(2) Dispoziţiile alin. (1) nu aduc atingere posibilităţii de a recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice altă formă de participare directă a cetăţenilor la treburile publice, în condiţiile legii.
(3) Autonomia locală este numai administrativă şi financiară, fiind exercitată pe baza şi în limitele prevăzute de lege.
(4) Autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competenţa şi atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale, precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului, municipiului sau judeţului, după caz.
(5) Autonomia locală garantează autorităţilor administraţiei publice locale dreptul ca, în limitele legii, să aibă iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor date în mod expres în competenţa altor autorităţi publice.
(1) Raporturile dintre autorităţile administraţiei publice din comune, oraşe, municipii şi autorităţile administraţiei publice de la nivelul judeţului se bazează pe principiile autonomiei locale, legalităţii, cooperării, solidarităţii, egalităţii de tratament şi responsabilităţii.
(2) În relaţiile dintre consiliul local şi primar, consiliul judeţean şi preşedintele consiliului judeţean, precum şi între autorităţile administraţiei publice din comune, oraşe, municipii şi autorităţile administraţiei publice de la nivel judeţean nu există raporturi de subordonare; în relaţiile dintre acestea există raporturi de colaborare. "
14. Prin cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată şi completată, reclamanţii primarul general al municipiului Bucureşti şi Municipiul Bucureşti prin primar general au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul primarul sectorului 2 al municipiului Bucureşti, anularea Autorizaţiei de construire nr. 492/7.11.2022 şi suspendarea executării acesteia, până la soluţionarea definitivă a cauzei.
15. În esenţă, au susţinut că autorizaţia contestată a fost emisă cu încălcarea indicatorilor urbanistici din PUG (HCGMB nr. 269/21.12.2000), în baza unui PUZ anulat de instanţă (HCGMB nr. 339/13.08.2020 privind aprobarea Planului urbanistic zonal - Sector 2 Bucureşti).
16. Prin întâmpinare, pârâtul primarul sectorului 2 al municipiului Bucureşti a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor.
17. Totodată, pârâtul a formulat cerere de introducere în cauză a beneficiarilor autorizaţiei de construire, potrivit art. 161 din Legea nr. 554/2004, persoanele fizice AA, BB şi CC.
18. Intervenienţii AA, BB şi CC au depus întâmpinare, prin care au invocat excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor, iar pe fond au solicitat respingerea acţiunii, ca neîntemeiate.
19. Prin Sentinţa civilă nr. 574 din data de 19.02.2024, pronunţată în Dosarul nr. 31.581/3/2023, Tribunalul Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale active în privinţa reclamanţilor primarul general al municipiului Bucureşti şi Municipiul Bucureşti prin primar general şi a respins acţiunea, ca fiind formulată de persoane fără calitate procesuală activă.
20. Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa a reţinut, în esenţă, că, în lipsa indicării unui interes public sau privat care să aparţină în fapt municipiului şi în lipsa unor prevederi speciale care să reglementeze vreun drept de control asupra actelor autorităţilor de sector, nici municipiul, nici autoritatea sa executivă, primarul general, nu pot sesiza instanţele de contencios administrativ cu o acţiune în anularea unei autorizaţii de construire, nefiind subiecte ale raportului litigios.
21. Împotriva Sentinţei civile nr. 574 din data de 19.02.2024 a Tribunalului Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs recurenţii-reclamanţi primarul general al municipiului Bucureşti şi Municipiul Bucureşti prin primar general, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.
22. Recurenţii-reclamanţi au susţinut că au calitate procesuală activă în condiţiile art. 1 alin. (8) şi art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, independent de încadrarea demersului judiciar în sfera contenciosului obiectiv sau subiectiv, dreptul la acţiune neputând fi subsumat sau exclus de existenţa instituţiei tutelei administrative; că nu trebuie să dovedească un interes legitim privat, ci doar un interes public, care decurge în cauză din obligaţia reclamanţilor, ca autorităţi publice, de a asigura aplicarea unitară a regulilor urbanistice adoptate unitar prin hotărâri ale Consiliului General al Municipiului Bucureşti (CGMB) la nivelul municipiului Bucureşti; că investiţiile mari imobiliare făcute în sectorul 2 cu nerespectarea regulilor de urbanism afectează infrastructura de transport rutier, pe cea şcolară şi de sănătate publică.
23. În acest sens au invocat prevederile art. 155 alin. (5) lit. f) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, potrivit cărora primarul acţionează pentru respectarea prevederilor planurilor urbanistice pe care le supune aprobării consiliului local, în cauză fiind încălcat planul urbanistic general prin autorizaţia de construire contestată; art. 271 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001, ce conferă atribuţii primarului în domeniul controlului de legalitate privind autorizarea, alături de art. 27 din Legea nr. 50/1991.
24. Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât primarul sectorului 2 a solicitat respingerea recursului ca nefondat, susţinând că nu există nicio dispoziţie legală care să prevadă o subordonare a sectoarelor faţă de administraţia municipală, ci, din contră, art. 85 şi art. 107 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 prevăd o relaţie de coordonare şi colaborare între administraţiile publice locale şi cele judeţene, autonomia locală fiind un principiu fundamental al funcţionării comunităţilor locale.
25. În ceea ce priveşte incidenţa art. 27 din Legea nr. 50/1991, intimatul-pârât a susţinut că această dispoziţie nu poate fi disociată de întregul conţinut al legii şi că, din interpretarea coroborată a art. 155 alin. (5) lit. g) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 cu art. 4 alin. (1) lit. d) şi art. 7 alin. (13) din Legea nr. 50/1991, la nivelul Bucureştiului există o identitate între titularul dreptului de a emite autorizaţii şi titularul dreptului de a urmări respectarea disciplinei în domeniul autorizării construcţiilor sau de a se adresa instanţelor judecătoreşti, aceste componente fiind limitate la teritoriul administrativ în care respectivii titulari acţionează. În ceea ce priveşte competenţa de a contesta autorizaţii emise de primarii sectoarelor există o normă expresă în Legea nr. 50/1991 care stabileşte că titularul dreptului la acţiune, întemeiată pe interesul public, este prefectul.
26. Prin întâmpinarea formulată, intimaţii-intervenienţi AA, BB şi CC au solicitat respingerea recursului ca nefondat, susţinând lipsa calităţii procesuale active a recurenţilor, dată fiind lipsa oricăror dispoziţii legale care să confere primarului general al municipiului Bucureşti ori Municipiului Bucureşti dreptul de a contesta un act emis de primarul subdiviziunii administrativ-teritoriale.
27. Au considerat că art. 27 din Legea nr. 50/1991 nu poate să justifice calitatea procesuală activă întrucât autorizaţia de construire contestată nu a fost emisă de primarul general şi acesta nu are competenţa să urmărească respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcţii din sfera de competenţă administrativă a primarului sectorului 2, nefiind nici organ de control al Inspectoratului de Stat în Construcţii pentru a controla condiţiile în care a fost emisă autorizaţia şi a sesiza instanţa sub acest aspect.
28. La termenul din data de 10 martie 2025, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept şi, în temeiul art. 520 din Codul de procedură civilă, a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept:
"1. Acţiunea în contencios administrativ introdusă de orice subiect de drept public în temeiul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 poate fi întemeiată exclusiv pe încălcarea unui interes legitim public, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, sau invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui drept sau interes legitim privat?
2. În interpretarea art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, un subiect de drept public (în cazul de faţă Municipiul Bucureşti şi primarul general al municipiului Bucureşti) are dreptul de a formula acţiuni în contencios administrativ numai în condiţiile unei prevederi exprese în acest sens sau acest drept la acţiune poate decurge logic din satisfacerea nevoilor comunitare pentru care a fost constituită persoana de drept public, respectiv din realizarea competenţelor autorităţii publice prevăzute de lege în materia respectivă?
3. Art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 şi art. 271 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001 recunosc primarului general al municipiului Bucureşti dreptul de a introduce acţiunea în contencios administrativ în temeiul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, având ca obiect legalitatea unei autorizaţii de construire emise de primarul unui sector - subdiviziune administrativ-teritorială a municipiului Bucureşti?
4. Principiul autonomiei locale şi principiul cooperării în raporturile dintre autorităţile administraţiei publice din municipiul Bucureşti şi de la nivelul sectoarelor, consacrate de art. 84 şi 85 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, se opun recunoaşterii dreptului primarului general al municipiului Bucureşti de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele administrative cu caracter individual emise de primarul unui sector - subdiviziune administrativ-teritorială a municipiului Bucureşti? "
29. Întrebările propuse de către recurenţii-reclamanţi spre a fi adresate Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în cadrul acestui mecanism au fost reformulate de instanţa de trimitere.
30. Instanţa de trimitere a apreciat că sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, respectiv:
a) există o cauză aflată în curs de judecată, în ultimă instanţă, în competenţa legală a unui complet de judecată al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, în faza de recurs;
b) litigiul pendinte este început după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, acţiunea fiind înregistrată pe rolul instanţei la data de 23 octombrie 2023;
c) chestiunile de drept ce necesită a fi lămurite ridică dificultăţi de interpretare ale dispoziţiilor:
- art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, deoarece norma nu este clară în a stabili dacă acţiunea în contencios administrativ introdusă de orice subiect de drept public urmăreşte exclusiv apărarea unui interes legitim public vătămat sau dacă invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui drept sau interes legitim privat;
- în egală măsură, din norma legală menţionată nu rezultă dacă dreptul oricărui subiect de drept public de a sesiza instanţa cu o acţiune în anularea unui act administrativ individual trebuie prevăzut expres într-un act normativ sau acest drept se subînţelege atât timp cât acţionează în realizarea competenţelor prevăzute de lege în materia respectivă;
- art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 şi art. 271 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001, sub aspectul stabilirii competenţei primarului general al municipiului Bucureşti de a introduce acţiunea în contencios administrativ în temeiul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, având ca obiect legalitatea unei autorizaţii de construire emise de primarul unui sector - subdiviziune administrativ-teritorială a municipiului Bucureşti;
- art. 84 şi 85 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, sub aspectul raporturilor existente între autorităţile executive ale administraţiei publice din municipiul Bucureşti şi de la nivelul sectoarelor, întrucât normele legale nu reglementează şi raportul dintre autorităţile publice executive din cadrul aceleiaşi autorităţi publice locale (municipiul Bucureşti), nefiind clar dacă relaţiile dintre acestea sunt guvernate de principiul autonomiei locale şi de principiul cooperării în raporturile dintre autorităţile administraţiei publice.
Instanţa de trimitere a apreciat în acest context că lămurirea acestor chestiuni de drept necesită intervenţia instanţei supreme, fiind vorba despre chestiuni reale, veritabile, cu un grad de dificultate suficient de ridicat;
d) de lămurirea modului de interpretare a acestor dispoziţii depinde soluţionarea pe fond a cauzei, întrucât vizează atât legitimarea procesuală activă a primarului general şi a Municipiului Bucureşti prin primar general de a învesti instanţa cu o cerere având ca obiect legalitatea unei autorizaţii de construire emise de primarul sectorului 2 al municipiului Bucureşti, cât şi natura raporturilor existente între autorităţile executive ale administraţiei publice din municipiul Bucureşti;
e) aceste chestiuni de drept prezintă noutate, întrucât, deşi dispoziţiile în discuţie nu sunt recent intrate în vigoare, din verificarea jurisprudenţei naţionale nu reiese că normele respective au primit o rezolvare substanţială în ceea ce priveşte problemele semnalate şi nici că asupra acestei probleme Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ar fi statuat printr-o hotărâre prealabilă sau printr-o hotărâre pronunţată în recurs în interesul legii.
31. Recurenţii-reclamanţi au apreciat că întrebările sunt oportune şi utile dezlegării cauzei şi şi-au exprimat punctul de vedere asupra modului de dezlegare a chestiunilor de drept.
32. Astfel, recurenţii au susţinut că dispoziţiile art. 28 alin. (3), art. 1 alin. (8) coroborate cu art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 conduc la concluzia că un subiect de drept public poate iniţia acţiuni în contencios administrativ invocând exclusiv vătămarea unui interes legitim public, concluzie care rezultă şi din considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 256/2006 şi din doctrină.
33. Totodată, au susţinut că, potrivit art. 52 din Constituţia României, accesul la instanţă este regula, iar, potrivit art. 53 din Constituţie şi art. 10 din Codul civil, limitarea dreptului de acces la instanţă trebuie să fie prevăzută în mod expres, iar această limitare trebuie să fie una proporţională.
34. Primarul general al municipiului Bucureşti exercită autonomia locală pe întreg teritoriul administrativ, cu excepţia competenţelor expres prevăzute de lege pentru primarii de sector, calitatea sa procesuală rezultând din Carta europeană a autonomiei locale. Opinia recurenţilor este în sensul că autorităţile administraţiei publice ale municipiului Bucureşti nu pot avea acele competenţe atribuite prin lege altor autorităţi şi că nu poate exista o altă limitare a autonomiei lor locale, cum este limitarea competenţei legale de verificare a aducerii la îndeplinire a Planului urbanistic general. De asemenea, s-a arătat că nu poate fi acceptată interpretarea potrivit căreia autonomia locală a municipiului Bucureşti este înlocuită de autonomia locală a celor şase sectoare, din moment ce Constituţia şi legile naţionale prevăd expres realizarea autonomiei locale la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale.
35. Opinia recurenţilor este în sensul că art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 prevede expres calitatea procesuală activă a primarului general al municipiului Bucureşti de a ataca în instanţă autorizaţii emise de primarii de sector.
36. Intimatul-pârât primarul sectorului 2 al municipiului Bucureşti a susţinut că cererea de sesizare este inadmisibilă, în condiţiile în care întrebările nu îndeplinesc cerinţa noutăţii chestiunii de drept, întrucât problemele sesizate au fost soluţionate în mod consistent şi unitar la nivelul Tribunalului Bucureşti. De asemenea, nu este îndeplinită nici condiţia ca problemele de drept să fie dificile, veritabile, textele de lege incidente fiind clare şi exprese.
37. Intimaţii-intervenienţi AA, BB şi CC au solicitat respingerea cererii de sesizare ca inadmisibilă, nefiind îndeplinite condiţiile privind sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile. Au susţinut, în esenţă, că dispoziţiile legale sunt clare şi că nu pun în discuţie probleme de drept dificile.
VI. Punctul de vedere al completului care a formulat sesizarea cu privire la dezlegarea chestiunii de drept
38. Instanţa de trimitere a apreciat că întrebările formulate urmăresc să stabilească natura juridică a acţiunii în contencios administrativ introdusă de orice subiect de drept public în temeiul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, respectiv dacă aceasta se circumscrie, ca regulă, contenciosului obiectiv, urmărind exclusiv apărarea unui interes legitim public vătămat, sau dacă este subsumată contenciosului subiectiv, în cadrul căruia invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui drept sau interes legitim privat.
39. A arătat că problema de drept a primit soluţii diferite în practica instanţelor şi, dat fiind numărul mare de litigii similare cu cel de faţă, aflate în curs de soluţionare pe rolul instanţei de trimitere, crearea unei practici neunitare este previzibilă. De exemplu, în Cauza nr. 32.191/3/2022, Curtea de Apel Bucureşti a apreciat că primarul sectorului 2 Bucureşti, pentru a solicita anularea unei autorizaţii de construire emise de primarul general al municipiului Bucureşti, trebuie să invoce un drept propriu şi un interes legitim propriu, pretins vătămat, nefiind titularul unei acţiuni în contencios obiectiv.
40. Pe de altă parte, în interpretarea aceleiaşi dispoziţii legale, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a apreciat că art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 consfinţeşte cadrul general pentru exercitarea contenciosului obiectiv şi a recunoscut constant exercitarea dreptului la acţiune de către persoanele de drept public împotriva actelor care vatămă starea de legalitate obiectivă (deciziile nr. 1.811/2018, nr. 6.208/2019, 2.466/2022 - privesc cauze care au ca obiect acţiuni formulate de Agenţia Naţională de Integritate având ca obiect anularea ordonanţelor emise de Comisia de verificare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti).
41. Opinia completului de judecată este în sensul că art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 a urmărit să reglementeze, în primul rând, situaţia în care autoritatea publică exercită tutela administrativă. În acest caz, textul trebuie interpretat în sens restrictiv, adică restrânge posibilitatea exercitării tutelei administrative la cazurile prevăzute de lege (atât sub aspectul subiectelor de drept care pot exercita tutela, cât şi sub aspectul obiectului şi cauzei acţiunii). Tutela trebuie să rezulte expres din lege.
42. În al doilea rând, textul a primit o interpretare extensivă, în sensul că art. 1 alin. (8) reglementează, în principiu, posibilitatea oricăror autorităţi administrative să acceadă la instanţa de contencios administrativ. Această interpretare extensivă a apărut ca urmare a împrejurării că art. 1 din Legea nr. 554/2004 nu reglementează în mod expres dreptul autorităţii publice, în general, de a se adresa instanţei de contencios administrativ şi condiţiile în care o poate face.
43. În această ultimă interpretare, art. 1 alin. (8) este o normă de trimitere, făcând referire în mod general atât la prevederile Legii nr. 554/2004, cât şi la prevederile legii speciale.
44. Făcând referire generală la prevederile Legii nr. 554/2004, reglementarea nu poate fi restrânsă în sensul că autoritatea publică poate formula numai acţiuni în contencios obiectiv sau numai acţiuni în contencios subiectiv, ci ea poate formula ambele tipuri de acţiuni cu respectarea prevederilor legii.
45. Dificultatea de interpretare a legii apare atunci când se califică tipul de acţiune, pentru că autoritatea însăşi, ca purtătoare a puterii publice, acţionează tot timpul în exercitarea unor interese publice atunci când o face în scopul exercitării propriilor competenţe stabilite de norma juridică administrativă. În aceste cazuri, vătămarea (în sensul de interes propriu urmărit/drept propriu urmărit) se suprapune interesului public, pentru că vătămarea este una publică, câtă vreme autoritatea urmăreşte realizarea propriilor competenţe de ordine publică.
46. De asemenea, există şi situaţii în care autoritatea publică nu participă la raporturi juridice ca purtător al puterii publice. În aceste cazuri, în condiţiile în care interesele/drepturile sale sunt afectate de acte administrative ale altei autorităţi, se poate vorbi de o situaţie în care se poate face clar distincţie între contenciosul obiectiv şi subiectiv.
47. Instanţa de trimitere a mai reţinut că din cuprinsul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 nu rezultă dacă această competenţă a subiectului de drept public de a sesiza instanţa cu o acţiune în anularea unui act administrativ vătămător trebuie prevăzută expres într-un act normativ sau acest drept se subînţelege atât timp cât acţionează în realizarea competenţelor prevăzute de lege în materia respectivă.
48. Astfel, a arătat că se impune a se lămuri dacă sintagma "în condiţiile prezentei legi şi ale legilor speciale" din cuprinsul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretată în sensul că este necesară existenţa unei norme legale speciale care să prevadă un atare drept la acţiune sau art. 1 alin. (8) este suficient pentru legitimarea procesuală activă a unui subiect de drept public într-un litigiu precum cel de faţă, în care o autoritate executivă a administraţiei publice locale, atât în nume propriu, cât şi în reprezentarea unităţii administrativ-teritoriale, solicită instanţei de contencios cercetarea legalităţii unui act administrativ individual emis de o altă autoritate executivă a aceleiaşi administraţii publice locale.
49. Opinia completului de judecată este în sensul că un subiect de drept public poate acţiona exclusiv în temeiul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 pentru protejarea interesului public în raza sa de competenţă chiar în lipsa unei dispoziţii legale exprese în acest sens (cum este art. 403 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 pentru Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici ori art. 1 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 554/2004 pentru Ministerul Public), însă numai dacă există o legătură directă între actul administrativ supus controlului de legalitate şi competenţele prevăzute de lege în materia respectivă. În acest sens, prezintă relevanţă jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie prin care se recunoaşte legitimare procesuală activă demersului Agenţiei Naţionale pentru Integritate în a contesta ordonanţa de clasare emisă de Comisia de verificare a averilor în baza art. 104 lit. b) din Legea nr. 115/1996 pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare. Astfel, prin Decizia nr. 1.811/2018 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal s-au reţinut următoarele: "Chiar dacă nu se poate vorbi despre un interes legitim privat vătămat sau despre un drept subiectiv încălcat în cazul unei instituţii publice care acţionează exclusiv în exercitarea atribuţiilor sale legale, dispoziţiile art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 consfinţesc cadrul general pentru exercitarea contenciosului obiectiv, destinat a apăra legalitatea obiectivă. Aşa fiind, exercitarea dreptului la acţiune a persoanelor de drept public împotriva actelor care vatămă starea de legalitate obiectivă nu presupune justificarea vătămării unui drept subiectiv ori a unui interes legitim privat."
50. De asemenea, instanţa de trimitere a apreciat că, în măsura în care dezlegarea celei din urmă probleme de drept este în sensul că primarul, ca reprezentant al unei unităţi administrativ-teritoriale, poate promova o acţiune în faţa instanţei de contencios administrativ doar în prezenţa unei norme legale speciale, trebuie stabilit dacă aceasta este reprezentată de dispoziţiile art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 şi art. 271 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001.
51. Opinia completului de judecată este în sensul că cel puţin art. 271 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001 prevede competenţa primarului general (este adevărat că nu în nume propriu şi nici ca reprezentant al UAT, ci prin structura responsabilă cu urbanismul, condusă de arhitectul-şef din cadrul aparatului de specialitate) de a acţiona pentru respectarea şi punerea în practică a prevederilor documentaţiilor de urbanism aprobate, inclusiv prin sesizarea instanţei de judecată, însă în condiţiile legii.
52. Referitor la dispoziţiile art. 84 şi 85 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 a reţinut că dificultatea acestei probleme de drept rezultă din reglementarea lacunară, care, în privinţa raporturilor dintre autorităţile administraţiei publice locale, nu are în vedere organizarea specifică a municipiului Bucureşti, al cărui teritoriu este împărţit în şase subdiviziuni administrativ-teritoriale, fiecare dintre acestea având câte un primar. Astfel, atât primarul general, cât şi primarii subdiviziunilor administrativ-teritoriale sunt deopotrivă autorităţi executive la nivelul aceleiaşi unităţi administrativ-teritoriale - Municipiul Bucureşti, conform art. 164 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019. Cu toate acestea, art. 169 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 reglementează relaţia dintre autorităţile administraţiei publice din municipiul Bucureşti, stabilind în alin. (1) că hotărârile Consiliului General al Municipiului Bucureşti şi dispoziţiile cu caracter normativ ale primarului general sunt obligatorii şi pentru autorităţile administraţiei publice locale organizate în sectoarele municipiului Bucureşti. Astfel, din cuprinsul dispoziţiilor legale nu este clar dacă între primarii sectoarelor şi primarul general se stabilesc aceleaşi relaţii de colaborare precum cele reglementate de art. 85 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 sau există un nivel de subordonare a primarului de sector faţă de primarul general.
53. Opinia completului de judecată este în sensul că raporturile dintre primarul general şi primarii sectoarelor, ca autorităţi executive la nivelul autorităţii administraţiei publice locale din municipiul Bucureşti, trebuie să se bazeze pe principiile enumerate la art. 85 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, respectiv: autonomiei locale, legalităţii, cooperării, solidarităţii, egalităţii de tratament şi responsabilităţii. Soluţia se impune atât în considerarea dispoziţiilor exprese ale art. 169 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, care stabilesc o formă de colaborare între primarul general şi primarii de sectoare, dar şi ţinând cont de rolul autorităţilor executive în general, acela ca în întreaga activitate desfăşurată să urmărească preeminenţa interesului public şi satisfacerea nevoilor comunităţii locale.
54. Societatea DD - S.R.L. a formulat o cerere de amicus curiae, prin care solicită în esenţă soluţionarea cu celeritate a Dosarului nr. 858/1/2025, în condiţiile în care au fost suspendate 39 de cauze până la soluţionarea acestui dosar, cu consecinţa paralizării proiectelor imobiliare demarate în baza autorizaţiilor a căror anulare s-a solicitat în respectivele dosare.
55. Societăţile EE - S.R.L., FF - S.R.L. şi GG - S.R.L. au formulat o cerere de amicus curiae, prin care solicită respingerea cererii de dezlegare a problemei de drept, ca fiind inadmisibilă, nefiind întrunite condiţiile prevăzute de art. 519 şi 520 din Codul de procedură civilă, respectiv condiţia noutăţii chestiunii de drept şi condiţia dificultăţii acesteia.
56. De asemenea, societatea HH - S.A. a formulat cerere de amicus curiae, având în vedere calitatea sa de parte în Dosarul nr. xxxxx/3/2023, în care Curtea de Apel Bucureşti a suspendat judecata până la soluţionarea dosarului de faţă de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin care solicită, în esenţă, respingerea cererii de sesizare ca inadmisibilă, în condiţiile în care cererea vizează însuşi obiectul cererilor de recurs formulate de Municipiul Bucureşti şi de primarul general al Municipiului Bucureşti, iar pe de altă parte, chestiunile de drept supuse dezlegării nu prezintă gradul de dificultate necesar pentru declanşarea mecanismului hotărârii prealabile şi nici caracter de noutate.
Pe fondul chestiunilor de drept supuse interpretării, consideră că Municipiul Bucureşti şi primarul general al Municipiului Bucureşti nu au posibilitatea de a contesta autorizaţii emise de alţi primari, prin invocarea directă a art. 27 din Legea nr. 50/1991.
57. La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Curtea de Apel Bucureşti a indicat un număr semnificativ de hotărâri judecătoreşti pronunţate de Tribunalul Bucureşti în cauze similare.
58. Orientarea jurisprudenţială conturată prin hotărârile pronunţate de Tribunalul Bucureşti, nedefinitive, a fost în sensul că în aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu dispoziţiile art. 27 din Legea nr. 50/1991, art. 271 din Legea nr. 350/2001, art. 84 şi art. 85 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 nu se poate reţine că reclamanţii Municipiul Bucureşti şi primarul general al municipiului Bucureşti au calitate procesuală activă în cadrul unei acţiuni având ca obiect anularea unei autorizaţii de construire emise de un primar de sector. Astfel, în esenţă, s-a reţinut, pe de o parte, că nu există dispoziţii legale exprese care să prevadă dreptul la acţiune în favoarea Municipiului Bucureşti şi a primarului general în această situaţie, în vederea apărării unui interes legitim public (acţiune în contencios obiectiv), iar, pe de altă parte, că reclamanţii nu au invocat un drept subiectiv sau un interes legitim privat care să fi fost vătămat prin emiterea autorizaţiei de construire contestate (acţiune în contencios administrativ subiectiv).
59. În sensul acestei orientări au fost ataşate hotărârile pronunţate în primă instanţă în dosarele nr. 18.074/3/2023, nr. 18.066/3/2023, nr. 31.074/3/2023, nr. 18.034/3/2023, nr. 18.082/3/2023, nr. 31.076/3/2023, nr. 31.086/3/2023, nr. 31.084/3/2023, nr. 31.090/3/2023, nr. 31.580/3/2023, nr. 31.562/3/2023, nr. 18.073/3/2023, nr. 18.069/3/2023, nr. 31.087/3/2023, nr. 31.581/3/2023, nr. 31.081/3/2023, nr. 31.089/3/2023, nr. 18.047/3/2023, nr. 31.079/3/2023, nr. 18.043/3/2023, nr. 18.044/3/2023, nr. 31.552/3/2023, nr. 18.079/3/2023, nr. 18.078/3/2023 şi 18.071/3/2023.
60. Dosarele identificate în precedent se află în faza procesuală a recursului, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, judecata fiind suspendată până la soluţionarea prezentei sesizări.
61. Curtea de Apel Constanţa a comunicat o singură hotărâre judecătorească, care însă nu prezintă relevanţă pentru obiectul prezentei sesizări (Decizia nr. 796/20.06.2022).
62. Au fost înaintate şi opiniile teoretice ale următoarelor instanţe: Curtea de Apel Bucureşti, Tribunalul Ilfov, Tribunalul Giurgiu, Tribunalul Teleorman, Curtea de Apel Iaşi, Tribunalul Iaşi şi Tribunalul Vaslui.
64. Textul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 conferă posibilitatea oricărui subiect de drept public de a introduce acţiuni în contencios administrativ, în condiţiile Legii nr. 554/2004 (când se analizează distincţia dintre contencios obiectiv şi contencios subiectiv) şi ale legilor speciale (când se instituie expres calitatea acestora de titulari ai dreptului material la acţiunea în contencios administrativ obiectiv).
65. Din analiza dispoziţiilor art. 155 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, prin raportare la art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, rezultă că primarul general este subiect de drept public şi, în consecinţă, are drept la acţiune raportat la actele care intră în competenta acestei instituţii publice.
66. S-a apreciat că un subiect de drept public poate acţiona în temeiul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 pentru protejarea interesului public în raza sa de competenţă, chiar în lipsa unei dispoziţii legale exprese în acest sens, dacă acţiunea decurge logic din satisfacerea nevoilor comunitare pentru care a fost constituită persoana de drept public, respectiv din realizarea competenţelor autorităţii publice prevăzute de lege în materia respectivă şi dacă există o legătură directă între actul administrativ supus controlului de legalitate şi competenţele prevăzute de lege în materia respectivă.
67. Totodată, s-a considerat că, la o primă vedere, interpretarea art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 ar fi în sensul că este prevăzută competenţa primarilor de a urmări respectarea disciplinei în domeniul autorizării construcţiilor sau de a se adresa instanţelor judecătoreşti doar în ceea ce priveşte actele emise de aceştia, limitat la teritoriul administrativ în care respectivii titulari acţionează, motiv pentru care primarul general ar putea acţiona pe acest temei legal doar în ceea ce priveşte controlul propriilor autorizaţii de construire.
68. Pe de altă parte, însă, o interpretare a normei, care limitează controlul disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcţii de către primarul general doar la propriile autorizaţii emise, determină o necorelare a art. 27 din Legea nr. 50/1991 cu art. 155 alin. (5) lit. f) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 şi cu art. 271 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001, care prevăd că: "(1) Primarul/Primarul general al municipiului Bucureşti, prin structura responsabilă cu urbanismul condusă de arhitectul-şef din cadrul aparatului de specialitate, are următoarele atribuţii în domeniul urbanismului: (...) d) acţionează pentru respectarea şi punerea în practică a prevederilor documentaţiilor de urbanism aprobate."
69. În raport cu opinia exprimată la paragraful 58 s-a apreciat că principiul autonomiei locale şi principiul cooperării în raporturile dintre autorităţile administraţiei publice din municipiul Bucureşti şi de la nivelul sectoarelor, consacrate de art. 84 şi 85 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, nu se opun recunoaşterii dreptului primarului general al municipiului Bucureşti de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele administrative cu caracter individual emise de primarul unui sector - subdiviziune administrativ-teritorială.
70. Într-o opinie nuanţată s-a apreciat că acţiunea în contencios administrativ introdusă de un subiect de drept public, în temeiul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, nu este condiţionată de invocarea unui drept sau interes legitim privat, fiind suficiente invocarea şi dovedirea încălcării unui interes legitim public, astfel cum această noţiune este definită de art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, cât timp scopul unui astfel de demers este reprezentat de apărarea ordinii de drept, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, precum şi satisfacerea nevoilor comunitare.
71. Totodată s-a menţionat în ceea ce priveşte legitimarea procesuală activă a primarului general al municipiului Bucureşti că nu este necesar să existe prevederi legale care să îi confere atribuţia exercitării acţiunii în contencios administrativ, cât timp scopul urmărit este cel prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, respectiv satisfacerea unei nevoi comunitare.
72. În privinţa art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 şi art. 271 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001 s-a menţionat că din interpretarea acestor dispoziţii rezultă că primarul general are dreptul de a introduce acţiuni în contencios administrativ prin care să solicite anularea unei autorizaţii de construire emise de primarul unui sector, având în vedere obligaţia legală a primarului general de a urmări respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcţii în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale şi, în funcţie de încălcarea prevederilor legale, să aplice sancţiuni sau să se adreseze instanţelor judecătoreşti şi organelor de urmărire penală, după caz, respectiv de a acţiona pentru respectarea şi punerea în practică a prevederilor documentaţiilor de urbanism aprobate.
73. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că, la nivelul Secţiei judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii cu privire la problemele de drept care formează obiectul sesizării.
74. În cauză nu a fost identificată jurisprudenţă relevantă a instanţei de contencios constituţional cu relevanţă asupra chestiunilor de drept ce formează obiectul prezentei sesizări.
75. Prin Decizia nr. 12 din 25 mai 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, s-a stabilit că în condiţiile Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, unitatea administrativ-teritorială, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, nu are dreptul de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului Bucureşti.
Relevanţă din perspectiva problemelor de drept în discuţie pot prezenta considerentele regăsite la paragrafele 49 şi 54 din decizia anterior menţionată, respectiv:
"49. Din perspectiva noului cadru legislativ în materia contenciosului administrativ este de remarcat faptul că, spre deosebire de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, Legea nr. 554/2004 consacră atât un contencios subiectiv, cât şi un contencios obiectiv. (...) "
54. Subsumat contenciosului obiectiv, în contextul dispoziţiilor art. 1 alin. (8) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. a), b), c) şi r) din Legea nr. 554/2004, raportate la dispoziţiile art. 21 alin. (2) şi art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, în chestiunea de drept supusă dezlegării, calitatea de subiect de sesizare a instanţei aparţine unităţii administrativ-teritoriale, ca persoană juridică de drept public, care exhibă un interes legitim public vătămat printr-o hotărâre a consiliului local, care este autoritatea sa deliberativă. Altfel spus, persoana juridică de drept public, prin autoritatea sa executivă, contestă un act al autorităţii sale deliberative.
76. Judecătorul-raportor a apreciat că sesizarea este admisibilă, fiind îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, impunându-se emiterea unei decizii interpretative prin care să fie tranşată chestiunea de drept sesizată în cuprinsul primei întrebări adresate Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în condiţiile în care problema de drept care a generat prezenta sesizare este reprezentată de modul de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, prin raportare la dispoziţiile art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, art. 271 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001, art. 84 şi 85 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019.
Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor şi chestiunile de drept ce se solicită a fi dezlegate, constată următoarele:
77. Instanţa supremă reţine că temeiul prezentei sesizări îl constituie prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă.
78. Procedând la analiza admisibilităţii sesizării, se constată că sunt îndeplinite toate condiţiile cerute cumulativ de prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, potrivit căruia: "Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată."
Pentru atingerea scopului acestui mecanism juridic de prevenire a jurisprudenţei neunitare la nivelul instanţelor naţionale, legiuitorul a instituit mai multe condiţii de admisibilitate, ce pot fi grupate astfel:
- existenţa unei chestiuni de drept veritabile şi esenţiale, care poate genera interpretări diferite şi de lămurirea căreia depinde soluţionarea pe fond a cauzei, incluzând aici atât problemele de drept material, cât şi cele de drept procesual decisive pentru soluţionarea pe fond a cauzei;
- chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă;
- chestiunea de drept să fie nouă şi să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele.
79. În ceea ce priveşte condiţia ca respectiva chestiune de drept să fie ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, se constată că aceasta este îndeplinită, întrucât sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, învestită cu soluţionarea recursului formulat de recurenţii-reclamanţi împotriva Sentinţei civile nr. 574 din 19 februarie 2024, pronunţată de Tribunalul Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 31.581/3/2023, decizia ce se va pronunţa fiind definitivă, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă.
80. În ceea ce priveşte condiţia noutăţii se constată că, deşi dispoziţiile art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 sunt în vigoare de la 6 ianuarie 2005, suferind o singură modificare prin Legea nr. 262/2007 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, în vigoare de la 2 august 2007, instanţele nu le-au dat încă o anumită interpretare şi aplicare la nivel jurisprudenţial prin raportare la situaţia primarului general al municipiului Bucureşti. În aceste condiţii, cerinţa "noutăţii" chestiunii de drept supuse dezlegării este îndeplinită.
81. În ceea ce priveşte condiţia ca respectiva chestiune de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele, se constată că, în mod formal, asupra chestiunii în sine nu există o decizie de unificare şi nicio sesizare având ca obiect un recurs în interesul legii în curs de soluţionare pe această problemă de drept.
82. În ceea ce priveşte condiţia existenţei unei chestiuni de drept veritabile, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite, în practica Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reţinut că această cerinţă de admisibilitate a sesizării se referă la caracterul real şi serios al problemei de drept cu care a fost sesizată Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
83. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat în mod constant că, în declanşarea procedurii pronunţării unei hotărâri prealabile, trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pregnanţă a fi lămurită, pentru înlăturarea oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securităţii raporturilor juridice deduse judecăţii.
Întrucât instanţa de trimitere este învestită în recurs să soluţioneze chestiunea legitimării procesuale active a primarului general al municipiului Bucureşti de a solicita anularea unei autorizaţii de construire emise de primarul unui sector, în temeiul art. 1 alin. (8) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, normă de drept comun în materia contenciosului administrativ, care statuează că orice subiect de drept public poate introduce acţiuni în contencios administrativ, în condiţiile legii contenciosului administrativ şi ale legilor speciale, prin raportare la dispoziţiile art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, art. 271 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001, art. 84 şi art. 85 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, şi pentru că instanţa de trimitere a demonstrat că instanţele nu au dat încă o anumită interpretare şi aplicare la nivel jurisprudenţial, practica judiciară incipientă, reflectată în hotărâri nedefinitive, conturând existenţa unei probleme de interpretare a acestor norme, aptă să genereze divergenţe serioase de jurisprudenţă, Înalta Curte constată că această chestiune de drept este una veritabilă care are legătură cu soluţionarea cauzei.85. Sfera de aplicabilitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 constituie premisa stabilirii, pe cale judecătorească, a condiţiilor în care un subiect de drept public poate introduce acţiune în anularea unui act administrativ individual, sesizarea Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal vizând realizarea unor operaţiuni de interpretare şi aplicare a unui text de lege nu în raport cu circumstanţele particulare ce caracterizează un anume litigiu, ci o problemă de drept reală, premisa de la care porneşte întrebarea găsindu-şi izvorul în dispoziţiile legale, nu într-o anume stare de fapt.
86. Prin urmare, este vorba de o chestiune de drept, în sensul art. 519 din Codul de procedură civilă, susceptibilă a da naştere unei jurisprudenţe neunitare, decurgând, în esenţă, din modalitatea restrictivă, respectiv extensivă, în care pot fi interpretate dispoziţiile art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004.
Înalta Curte subliniază că primele două întrebări ale instanţei de trimitere urmăresc lămurirea unei singure chestiuni de drept, respectiv aceea a sferei de aplicabilitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care se impune formularea unui răspuns unic."În privinţa întrebărilor 3 şi 4 Înalta Curte constată că nu se impune formularea unui răspuns de sine stătător, având în vedere că prin intermediul acestora instanţa de trimitere urmăreşte aplicarea legii la circumstanţele de fapt particulare ale cauzei. Or, operaţiunile de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale la diferitele circumstanţe, care caracterizează fiecare litigiu, fac parte din activitatea curentă a instanţei de judecată, neputând fi transferate completului constituit pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile.89. Prin urmare, se impune reformularea primelor două întrebări, întrucât ceea ce interesează în realitate instanţa de trimitere şi ceea ce face ca soluţionarea cauzei să se afle în raport de dependenţă cu chestiunea de drept a cărei lămurire se cere este doar dacă, în interpretarea art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, un subiect de drept public are dreptul de a formula acţiuni în contencios administrativ obiectiv, întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public, astfel cum acesta este definit în art. 2 lit. r) din Legea nr. 554/2004, numai în condiţiile unei prevederi exprese în acest sens, sau acest drept la acţiune poate decurge logic din satisfacerea nevoilor comunitare pentru care a fost constituită persoana de drept public, respectiv din realizarea competenţelor autorităţii publice prevăzute de lege în materia respectivă.
90. Dezlegarea ce se va da acestei chestiuni de drept va oferi lămuriri asupra conţinutului şi finalităţii textelor de lege supuse interpretării, urmând ca aplicarea în concret a acestei interpretări de principiu prin raportare la dispoziţiile legale indicate în cuprinsul întrebărilor nr. 3 şi 4 să fie realizată de instanţa de trimitere, în îndeplinirea funcţiei jurisdicţionale.
91. Problema de drept care a generat prezenta sesizare este reprezentată de modul de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 prin raportare la dispoziţiile art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, art. 271 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001, art. 84 şi 85 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, în ipoteza acţiunii în anularea unei autorizaţii de construire emise de primarului unui sector, formulată de primarul general al municipiului Bucureşti.
92. În procedura judiciară, instanţa este învestită cu chestiunea verificării legalităţii hotărârii primei instanţe care a considerat că reclamantul primarul general al municipiului Bucureşti nu are calitatea procesuală activă, în lipsa indicării unui interes public sau privat care să aparţină în fapt municipiului şi în lipsa unor prevederi speciale care să reglementeze vreun drept de control asupra actelor autorităţilor de sector.
Pentru lămurirea chestiunilor de drept ce formează obiectul prezentei sesizări, Înalta Curte reţine următoarele:94. Art. 1 al Legii nr. 554/2004 are ca obiect principal de reglementare calitatea procesuală activă, respectiv stabilirea sferei subiectelor care pot sesiza instanţa, conturând şi coordonatele generale ale exercitării dreptului la acţiune pentru fiecare dintre categoriile de subiecte avute în vedere.
95. Alin. (1) şi (2) ale acestui articol pun în aplicare norma constituţională cuprinsă în art. 52 alin. (1) din Constituţia României, statuând cu titlu general dreptul oricărei persoane vătămate într-un drept sau într-un interes legitim printr-un act administrativ tipic sau asimilat, emis de o autoritate publică, de a se adresa instanţei de contencios administrativ pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei.
96. Din analiza acestor alineate rezultă că legiuitorul a avut în vedere o sferă largă a subiectelor care se pot adresa instanţei de contencios administrativ - persoană fizică sau juridică, de drept public sau de drept privat, destinatarul actului administrativ vătămător sau terţ faţă de acesta, grup de persoane fizice sau organism social interesat -, elementul comun fiind existenţa vătămării produse prin actul administrativ contestat.
97. Art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, alături de art. 8 alin. (1) din acelaşi act normativ, conturează instituţia contenciosului administrativ subiectiv, în cadrul căruia sancţiunea juridică a anulării actului administrativ nelegal poate fi aplicată doar dacă actul respectiv are efecte vătămătoare asupra dreptului subiectiv sau interesului legitim invocat de reclamant.
98. Spre deosebire de alin. (1) şi (2), alin. (8) al art. 1 reglementează cu titlu general sfera subiectelor de drept care pot sesiza instanţele de contencios administrativ cu acţiuni în contencios obiectiv, prin care se declanşează strict un control de legalitate, nefiind necesară invocarea unei vătămări a unui drept sau a unui interes legitim privat.
99. Aceste acţiuni ar fi întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public în sensul art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, constituind o derogare de la regimul de drept comun al acţiunii în contencios administrativ ce se deduce din art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
100. Alin. (8) al art. 1 menţionează, pe de o parte, în mod expres, subiecţii de sezină reprezentaţi de prefect şi de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, iar, pe de altă parte, prevede că poate sesiza instanţa de contencios administrativ orice subiect de drept public, în condiţiile prevăzute de legile speciale.
101. Art. 3 din Legea nr. 554/2004 reglementează în mod expres regimul juridic aplicabil acţiunilor în contencios obiectiv pe care le pot formula prefectul şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, având în vedere că la momentul intrării în vigoare a legii contenciosului administrativ rolul de tutelă administrativă pe care îl exercită cele două autorităţi era reglementat prin acte normative în vigoare.
102. Astfel, art. 123 alin. (5) din Constituţia României prevedea că prefectul exercită un rol de tutelă administrativă, în sensul că poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul nelegal, iar art. 22 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici (act normativ abrogat în prezent) stabilea că Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici exercită un rol de tutelă administrativă în materia funcţiei publice, în sensul că poate ataca în faţa instanţelor de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia funcţiei publice.
103. Raportat la dispoziţiile legale indicate în precedent rezultă că art. 3 din Legea nr. 554/2004 a pus în aplicare dispoziţiile legale exprese care confereau celor două autorităţi publice calitatea de subiecte de sezină în cadrul acţiunilor în contencios administrativ obiectiv, pentru cenzurarea legalităţii unor acte administrative strict delimitate.
Faţă de cele mai sus expuse, Înalta Curte reţine în primul rând că abilitatea unui subiect de drept public de a exercita un rol de tutelă administrativă, cu consecinţa declanşării unor acţiuni în contencios obiectiv în scopul salvgardării legalităţii activităţii autorităţilor publice, presupune, în mod necesar, existenţa unor prevederi exprese în acest sens.În al doilea rând, Înalta Curte consideră că dispoziţiile legale prin care se conferă unui subiect de drept public rolul de tutelă administrativă trebuie să menţioneze în mod expres materia şi categoriile de acte administrative în privinţa cărora respectivul subiect de drept public poate declanşa în faţa instanţelor de contencios administrativ strict un control de legalitate.Prin urmare, Înalta Curte reţine că art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 nu poate constitui, în sine, temeiul juridic al unei acţiuni în contencios administrativ obiectiv, formulată de un subiect de drept public, ci această acţiune poate fi exercitată doar în temeiul unei dispoziţii exprese ce se regăseşte în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sau în legi speciale.107. Sintagma în condiţiile prezentei legi şi ale legilor speciale pe care o regăsim la finalul alin. (8) al art. 1 are rolul de a condiţiona accesul unui subiect de drept public la exercitarea unei acţiuni în contenciosul obiectiv de existenţa unei dispoziţii legale în acest sens, dând astfel expresie principiului legalităţii care guvernează competenţa subiecţilor de drept public.
108. Stabilirea competenţei subiecţilor de drept public este supusă principiului legalităţii, astfel încât instanţele judecătoreşti nu au posibilitatea ca, pe cale de interpretare a dispoziţiilor în vigoare, să atribuie unui subiect de drept public competenţe ce nu i-au fost conferite de legiuitor.
109. Art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 reprezintă doar norma generală, care consacră regula potrivit căreia, prin legi speciale, se poate reglementa rolul de tutelă administrativă şi în privinţa altor subiecte de drept public, în afara prefectului şi a Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.
110. Prin urmare, aptitudinea unui subiect de drept public de a formula acţiuni în contencios administrativ obiectiv, în condiţiile art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei norme speciale care să prevadă în mod expres acest drept şi care să îi recunoască rolul de tutelă administrativă într-o anumită materie şi cu privire la o anumită categorie de acte administrative.
111. În lipsa unei astfel de reglementări, un subiect de drept public se poate adresa instanţei de contencios administrativ în condiţiile unui contencios administrativ subiectiv, care reprezintă, practic, regimul de drept comun în materia contenciosului administrativ.
În continuare, Înalta Curte subliniază că dezlegarea raportului juridic dedus în concret judecăţii, prin aplicarea legii la circumstanţele de fapt particulare ale cauzei, şi pronunţarea soluţiei sunt şi rămân în puterea suverană a judecătorului cauzei, fiind atribuţii înglobate funcţiei jurisdicţionale pe care acesta are a o îndeplini independent.Având în vedere cele mai sus statuate, Înalta Curte constată că nu se mai impune formularea unui răspuns distinct în privinţa întrebărilor nr. 3 şi 4 ale sesizării.114. În aceste condiţii, sarcina stabilirii în concret a calităţii procesuale active a primarului general al municipiului Bucureşti în cadrul unei acţiuni având ca obiect anularea unei autorizaţii de construire emise de primarul unui sector al municipiului Bucureşti, în baza dezlegărilor formulate în precedent cu privire la condiţiile exercitării de către un subiect de drept public a acţiunii în contencios administrativ conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, aparţine judecătorului cauzei.
115. Pe cale de consecinţă, în considerarea argumentelor expuse şi în limita prevederilor art. 521 alin. (1)- forma finală - din Codul de procedură civilă, urmează a se admite prezenta sesizare şi a se stabili că, "În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, orice subiect de drept public are dreptul de a formula acţiuni în contencios administrativ obiectiv, întemeiate exclusiv pe încălcarea unui interes legitim public, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, numai în condiţiile unei prevederi exprese în acest sens".
Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 31.581/3/2023, în temeiul art. 520 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept:
"În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, orice subiect de drept public are dreptul de a formula acţiuni în contencios administrativ obiectiv, întemeiate exclusiv pe încălcarea unui interes legitim public, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, numai în condiţiile unei prevederi exprese în acest sens."
Documente corelate
Dacă doriți să acces la toate documente corelate, autentifică-te în Sintact. Nu ai un cont Sintact? Cere un cont demo »